Page 8 - 党政研究2019年第4期

等等。
正是在这样的背景下，上个世纪 ７０ 年代末期迎来了改革开放。
改革开放阶段的目标实际上非常明确，就是解决前述阶段出现的种种问题，而且首先
针对的是计划经济体制的一系列弊端，兴利除弊。 当然，同样非常明确的是，改革一开
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始就不像人们想象的只是发展经济那么简单。它绝不仅仅限于经济领域，而是触及整个体
制，经济、政治、社会乃至文化各个方面都包含其中。改革越是向纵深发展，越是如此。
改革时代的特点和计划经济时代的特点一样鲜明。计划经济体制的最突出弊端是权力
过度集中，统得过死。其他弊端也由此而来。在计划经济体制下，经济发展缓慢，社会缺
乏生机，民众缺乏主人翁精神，原因在于利益机制没有建立起来，导致动力不足。改革从
释放人们的利益追求开始。利益的背后是权利。所以，改革本质上是一个权利和公权力你
退我进、彼此消长的过程。我们看到，改革恰恰是从权力和计划控制最弱的边缘地带发
端，故被获得诺贝尔奖的美国经济学家科斯准确地称为 “边缘革命” 。从权力配置的角
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度讲，改革开放意味着开始改变权力没有边界地包揽一切的状态，从不受约束逐步进入有
边界、受约束，从无限退向有限的过程。
这种状况，自然对于党的建设有新的要求，促使党的建设的理念发生变化。在党中央
文件和领导人的讲话中，开始 “坚持和改善”党的领导并提，“加强和改进”党的建设并
提，就是其中最为显著的标志之一。邓小平的说法最为明确：党的领导和党的建设要坚持
和加强，但必须改善和改进；只有不断改善和改进，才能真正得到坚持和加强。
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党的建设的变化自然绝不仅仅表现在理念上。改革的取舍往往与观念的转变、体制的
转型交织在一起，既互相促进，又互相掣肘，呈现出十分复杂的局面。与公权力的变革一
样，党的建设自身的变革实际上也经历着若干不同阶段：先是在经济改革压力下被动退
让、放松管制，让渡出一部分权力；尔后是在思想解放、观念转变的前提下，为了适应市
场经济的发展进行主动探索；再后来，权力背后的利益浮出水面，在探索过程中利益越来
越强地影响着权衡选择，改革出现胶着、博弈状态；再后来，党的领导和党的建设在 “全
面加强党的领导”的要求下得到强化。我们还可以观察到这样的情况：由于长期以来党和
政府的权力彼此没有明确的界限，下放和让渡权力也通常与 “加强还是削弱党的领导”
的命题纠缠在一起，这往往使争辩动辄上升为政治问题，使得探索本身包含着越来越高的
政治风险，事实上逐渐变成了禁区。这是改革进入深水区的一个突出特征。
沿着党建和公权力交互作用的主线，让我们从党政关系、党内民主、基层党建、腐败
治理四个基本方面作一下更加具体、深入的考察。

二、党政关系

党政关系是执政党建设要面对的首要问题。这不仅因为它关系到掌权的方式是否科
学、有效，更因为它决定着党的自身建设的目标和行为方式。
新中国成立之初，在党政关系问题上，我们认同马克思主义政党的普遍观点，这种观
点来自列宁。列宁强调，党要对国家进行领导，但党的领导是总的领导，不能代替和包办
政府的工作。“党努力领导苏维埃的工作，但不是代替苏维埃。” 需要强调指出的是，我
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们党对这个问题的认识并不单纯是受了苏共观点的影响，有相当一部分认识来自党在局部
执政时的经验。早在井冈山革命根据地时期，毛泽东就指出：“以后党要执行领导政府的
任务；党的主张办法，除宣传外，执行的时候必须通过政府的组织。国民党直接向政府下
命令的错误办法，是要避免的。” 邓小平在他的著名文章 《党与抗日民主政权》中也强
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调：“党的指导机关只有命令政府中党团和党员的权力，只有于有必要时用党的名义向政
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