Page 10 - 党政研究2019年第4期

而是提出了加强党的全面领导的要求。为落实这一要求，十八大以来陆续出台了一些新举
措。加强党的全面领导成为今天我们党处理党政关系的一个重要遵循。在强调 “加强”
同时，中央也明确指出，“全面领导”，“党领导一切”，并非主张党政不分，也绝不是回
到党政合一。显而易见，对党政关系来说，这是一个与过去有很大不同的空间和平台，需
要进行更加深入的探索。无论如何，党政关系都仍然是一个有待在理论上和实践上进一步
研究的重大课题。
党政关系问题之难以解决，原因在它的极端复杂性。说它复杂，是因为就本质而言，
它必须同时回答好政治学的两个重大命题：一是如何提高执政的有效性，二是如何增强执
政的合法性。这两个重大命题相互联系，相辅相成，同时相互之间又有一定的张力，十分
难以拿捏。
理顺党政关系，首先要解决的是执政有效性或科学性问题。坚持党的领导，目的在于
保证政权运行能够不折不扣地体现党的路线方针政策，体现党领导的政府给人民提供的是
最优质的服务。但是，客观上，在我们这样的体制中，党的系统和政府系统同时独立存
在、同时运行，两者共同行使同一套公权力，相互之间不可避免地会产生摩擦和掣肘。如
何把这种摩擦和掣肘降至最小，使公权力的效能得到最大化的发挥，是党政关系是否科学
的一个重要评价标准。政治系统只有健康有效地运行，党对政权的领导才能显示出其意
义。
党政关系的处理，同时又与执政合法性问题密切联系着。党政关系是否科学要用执政
的有效性来判断，但效能却不是处理党政关系的唯一标准。如果仅仅落脚在效能上，那
么，完全可以把党和政合为一体，集所有权力于党组织，从而从根本上杜绝职责不清、推
诿扯皮、政出多门的现象。但是，为什么从列宁开始，共产党执政都一直强调党不能和政
府混淆，不能包揽政府事务？道理在于，政党和政府是两种不同性质的组织，职责、功
能、权属关系都完全不同。现代政府属于权力组织，是公权力的合法载体。根据民主政治
的原理，公权力系由民众为自身的生存和发展让渡出一部分权力集合而成。掌权者依照由
此衍生的程序和规则得到权力、掌握权力，才能取得人们的认同，人们才肯服从。这就是
我们所说政治学意义的合法性。政党则是有共同政治价值追求的人们自愿组成的社会政治
组织。它和一般社会组织相区别，只是因为它不是一般性地以捍卫自己的利益为目标，而
是把掌握公权力或对公权力运行施加影响作为目标，来追求某种价值 （其中也包括利益）
的实现。政党按照自己的这些逻辑和功能发展自身、开展活动。政党完全融入政府，政党
就不再是政党，就会国家化、行政化、官僚化；政府按照政党的逻辑运行，同样会使民众
和公权力之间的特定关系出现紊乱。所以，政党既要介入和影响公权力的运行，又不能因
这种介入而扭曲公权力运行的逻辑，使民众和公权力的特定关系发生脱节，才可在民众广
泛认同的基础上执政。这是执政合法性对党政关系的要求，也是理顺党政关系的难点所
在。
理顺党政关系的实践可以有阶段性的划分和偏好。针对存在的问题，这一阶段可能重
点关注效能问题 （例如近两年推进的党和国家机构改革），那一阶段可能执政合法性问题
又突出出来，成为关注的重点。这种阶段性特点和偏好是允许的。但是，从长远看，执政
合法性和科学性互为基础、相互支撑、相辅相成。良好的制度化的党政关系只能在执政合
法性和执政科学性有机结合的基础上产生。

三、党内民主
共产党的根本组织原则和组织制度是民主集中制。从理论上说，民主集中制有健全的
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