Page 117 - 党政研究2019年第4期

大优质公共服务资源。
政府公共性边界可以用三种模型来描述：一是是否有明确的对象边界。需要明确有边
界的公共服务的受益者是谁？公共产品收益的是全体国民，则支出责任应该属于中央财
政；收益范围是区域国民，则支出责任属于地方财政。二是是否有明确的法律边界。通过
法律确定基本公共服务和非基本公共服务的界分，提供法律确定公共财政的使用范围和使
用程序。在基本公共服务的范围内，应该随着国家的发展和财力的增强逐渐扩大公共服务
的对象边界。而对于非基本公共服务领域，以逐利原则保证公民的自由选择权。同时，需
要以法律的形式规范政府逐利行为，以此区别法律之外的违法乱收费行为。可以纳入法律
关系的是：政府与边界内的公民的关系、政府与边界外的公民关系，公共性边界扩大的过
程也就是同类法律关系逐渐得到平等的对待的过程。三是是否有明确的责任边界。国家通
过一系列的教育、医疗、福利政策把公民的个人利益与这个国家紧紧地联系在了一起，通
过责任明确政府行为的边界，其中的关键就是 “由谁提供”和 “向谁提供”这一责任归
属问题，并以扩大政府责任边界确立政府提供公平的公共服务、公共产品，维护公平竞争
的市场秩序等基本职责。
与此同时，政府在公共性边界之外实施经营逻辑需要考虑三个维度：一是以竞争作为
管理分权活动的必需方案；二是分权机制在运行中不排斥相对集权；三是对政府绩效管理
的持续推进。以教育集团为例，其引入了企业经营的手段，在学校的教育教学之外，借鉴
企业的运作方式进行教育资源的开发与整合。对比各国的相关实践可以看到，政府实现均
衡义务教育资源配置的良好意图，若不辅之以对效率的鼓励和支持，而仅仅强调公平，这
种义务教育资源的均衡并不能得到很好的实现。如近年来，韩国、日本等国家在实践中就
发现，在推行 “平准化”政策后，义务教育逐步丧失了效率，学校缺乏了多样性。 对公
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共组织如学校来说，要想更有效，就必须变得更像企业———其中一项重要的措施是采用良
好的企业管理模式，与过去，控制公共事业的官僚、专业人员和政治家不同，新型管理人
员被认为具有革新精神、富有活力、灵活坦诚、以消费者为中心又富有策略。 而当前由
〔 ２９〕
政府主导成立非营利法人资格性质的教育集团模式，其资产所有权属于国家，校长由上级
教育行政部门委派，但学校治理层面实行企业化管理，目标是提高区域内优质教育资源的
覆盖率，但学校层面不再承担资本寻利和资产增值的任务。地方政府作为国有资产尤其是
土地资源的经营者，兼具生产、分配公共服务的双重职能。新的学区建设便是以公共利益
为名而以经营城市为实的土地批租行为，这种倾向在以基础设施建设为主的地方政府有着
极大的相似性。除了优质教育资源之外，经营逻辑在地方政府的公共医疗、吸引人才的优
惠政策、城市环境的优化等领域都能得到实践案例的证明。从这个意义上说，政府的逐利
性在一定程度上保障了其公益性向度的实现，优质公共物品的经营性与基本公共物品的公
益性之间形成了相互补充的关系。

五、结语：政府公益逐利双重性的政策意义

政治的核心关乎资源的分配。通过上述分析，不难发现，政府公共性边界与其公益逐
利双重性之间存在着紧密的逻辑关系。政府公共性边界创造了公共物品提供的 “俱乐部”
模式，基于户籍、学区等身份的分别，使得优质公共物品的提供具备了逐利的可能性，在
后发型国家的赶超进程中，对部分优质公共物品的逐利性所得的额外收益，保障了其它基
本公共物品提供的物质基础，从而进一步构筑了政府最基本且最广泛的公益性之基础。因
此，这种基于 “卡尔多 －希克斯”式的改进相较于既往理论所倡导的帕累托改进，其绩
效往往更优，从而成为了当前中国地方政府普遍寻求的行为策略。对于这一现象而言，其
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