Page 116 - 党政研究2019年第4期

可观的利润。“名校集团化”办学成为新的教育选择 。集团化办学从一项出自基层学校
①
的探索，逐渐转变为政府介入的制度创新，并上升为一个区域内的组织行为。 在开发商
〔 ２４〕
和地方政府享受学区房价格上涨所带来收益的同时，地域边界外的家长群体成为实际的付
费者，而使得这种利益得以实现的机制是：政府 “放大优质教育资源，促进教育均衡发
展”的政策追求。但是在巨大的利益诱惑前，教育的公共性品质也受到质疑。
〔 ２５〕
可以看到，地方政府的择校政策经历了 “分数择校—择校费—就近入学—学区房择校
—名校集团化”的变迁过程。择校方式的改变，并不必然导致公平与否，这些都可以说是
政府主导下的教育变革性实践，是满足百姓需求的产物，是化解社会压力与矛盾的结果。
但是政府逐利政策背后，利益集团的共谋以及收益的 “非公共”分配，使得公众很难客
观评价逐利性对公共性实现的特殊作用，这也导致公众但凡提及政府逐利性，往往与政府
腐败现象等同，学者也从政府自利性的角度来论述教育领域的腐败频发，这都让政府逐利
性的研究陷入价值困境。就像学者评价的那样，“中国教育公共资源分配似乎落入效率与
公平的陷阱，即在无法提高效率的情况下公平的目标似乎也难以很好的实现” 。
〔 ２６〕
四、政府的 “公共性边界”：公益与逐利双重性的内在逻辑

政府承担政治和公共职能，其政策和制度安排要以公共利益为旨归，公正平等地向社
会成员提供公共物品和公共服务。根据罗尔斯差别补偿原则，公正表现为给弱势群体，即
最少受惠者带来利益补偿，使利益分配尽可能达到公正合理，确保政府公益性。但是由于
公共物品具有外部性，导致市场失灵及帕累托效率无法实现而出现社会福利损失，因此，
有关公共物品的公共性价值就应该表现为向帕累托效率的演进。在这个过程中，政府机构
具有了更为鲜明的对价值权威性分配的职能；通过职能上的分工在更好地完成价值的权威
性分配基础上高效地进行物品生产。同时承担物品生产职能的主体以利润为目标导向展开
运行从而更加有效率地完成物品的供给，但是也增加了供给的决策主体被 “俘获”的可
能性，损失了其公共性价值， 使政府逐利性在政策实现的过程中发生扭曲。
〔 ２７〕
对于地方政府的经济逐利不能简单地予以肯定或者否定。政府的逐利行为也不同于企
业或个人逐利的行为，它通过公共政策和制度安排，把生产与消费限制在合理的边界内，
并决定和影响区域内每个人的利益。边界外的公民为了自我需求的实现 “用脚投票”而
选择与政府合作，而政府为了标准化的公益需求而选择在边界外以逐利的方式提供公共服
务，从结果上来看共同实现了社会公共利益的增值。因此，实际上存在的公共性边界问题
展现出当前地方政府的两种行为逻辑和不同的追求目标。
公益性提供了平等的机会，让人们能够在不同的社会阶层相互流动，激发人们的积极
性和创造性，是提高社会效率的关键。政府的作用在于划定或维护公共性边界，这种作用
可以增进社会福利，也损害社会福利。用行政手段来划分边界，同样会诱使利益相关者争
相影响政府决策，产生 “寻租”和腐败。改革开放过程中，社会和市场自发变革事实在
先，制度安排合法化在后，社会和市场力量客观上推动制度安排前行的现象，大量的先行
者因此而陷入制度安排与创新的矛盾冲突中。试图推出一个一劳永逸的政策安排实现完全
均等的公共服务也显然与社会实践不相符合。虽然在法律和政策层面，公益性是公共性的
基本价值取向，但是事实上逐利现象却是大量存在的，关键在于逐利性所得有没有用于扩

① 以杭州市为例，２００２年杭州市求是教育集团是中国第一个以实现义务教育优质均衡化为目标的公办基础教育集
团，到 ２０１２年，杭州市建立教育集团 ２１０个，成员单位 ７９５个。其中，全市中小学教育集团 １１２ 个、成员单位
４３６个，主城区中小学名校集团化参与面为 ７０． ３％。
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