Page 112 - 党政研究2019年第4期

不同时代背景下对政府公共性有不同的要求，但实现公共利益、提供公共产品、满足
公共需求却是所有政府公共性中的共同内容。公共产品的生产与提供作为现代政府的主要
职能，其基本依据来源于萨缪尔森的公共物品理论———公共物品在消费中的两个本质特
征：一个是非排他性，一个是非竞争性。完整体现这两个特征的消费品就是纯粹公共物品
或者纯粹公共服务。此后，公共选择学派代表人物布坎南对公共物品理论进行了补充，提
出了混合公共物品理论，指出这类公共物品或者只具有非排他性，或者只具有非竞争
性。 这些物品由于市场供给无效率或者低效率，因此，满足这些需求的责任主要来自于
〔 ７〕
政府。政府为公众设立，公共拥有，主要从公共财政获取资源，以提供公共物品为职责，
以公共服务为目标。政府的公共性决定了它应该追求高质量服务和最大限度的公民满
意。 政府职能理念变迁的每一个阶段都蕴涵着公平与效率的权衡与选择，不同时期对公
〔 ８〕
平与效率的不同侧重必然导致不同公共品供给方式的选择。一般来说，政府供给更倾向于
公平维度，而市场供给则更强调效率维度。
随着全能政府向有限政府的转型，越来越多的学者提出了政府满足公共需求过程中供
给职能和生产职能的分离，强调公共利益可以通过不同的途径予以实现。福利国家的理论
和实践更是表明政府强大的财政支持是实现社会福利的根本保证。“公共需要的供应……
并不需要它必须有公共生产的管理，正如公共生产的管理并不要求它必须有公共需要的供
应。在决定各自的适当范围时，应根据各自非常不同的标准。” 也就是说，在公共服务
〔 ９〕
供给中，政府的供给职能明确了公共服务的责任主体是政府，即政府应该为公共服务承担
公益性的供给责任；生产职能政府可以委托其他组织来实现，以确保逐利的效率和绩效，
但这个过程中，必须坚持公共利益标准。而无论是布坎南的 “俱乐部产品”还是奥尔森
的 “集团产品”都说明任何公共产品都不是独立存在的，都是与某一组织相联系的，是
组织内部成员的公共产品，该组织的公共产品对于内部成员具有 “消费的非竞争性和非排
他性”，对于组织的外部成员则具有 “消费的竞争性和排他性”。总之，公共产品的 “公
共性”是与某个组织相联系的。 奥尔森在集体行动理论中这样论述 “除非一个群体中人
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数相当少。或者除非存在着强制或其他某种特别手段，促使个人为他们的共同利益行动，
否则理性的、寻求自身利益的个人将不会为实现他们共同的或群体的利益而采取行
动”。 公共产品与一定的组织相联系，说明公共产品是有范围的并限定在特定 “集团”
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之内，可以是地方性质的、区域性质的、全国性质的甚至是全球范围的，公共产品的范围
限定在特定 “集团”内，但是为了边界内利益的最大化，提供产品的边界也是在扩大的
过程中，同时囿于公共产品的外部性，在某一时期内，这个边界也可能变得模糊不清。
蒂伯特 “用脚投票”理论论证了公共性具有区域性的特点，埃利诺·奥斯特罗姆则
提出以收益范围进行层次性划分并以此调节各级政府间的关系，按照受益区域来承担服务
成本。“中央政府应该持续地为一种特定的资源的统一决策承担责任”和 “中央应该放弃
对资源的所有权，允许个人在一组界定明确的财产权范围内，去追求他们自己的利
益”。 “谁从服务中收益，谁就应该承担该项服务的财政负担，且谁获益较多，就要付
〔 １２〕
出较多。这个概念本质上表现出的内容是，公共服务之收益与提供该服务的成本之间的财
政平衡”。“虽然效率准则规定稀缺资源应当被用到其能生产最大纯收益的地方，但公平
的目标可能缓解这一目的，致使有利于非常贫穷的人群的设施得到发展。同样再分配的目
标可能会和实现财政平衡的目标发生冲突”。 这是对效率准则与公平目标的实现提供了
〔 １３〕
一种思路，即实现公共性的过程中，效率与公平会有冲突。诺斯在分析国家 （政府）两
个基本目标时指出，国家的第一个目标是企图建立一套基本规则以保证统治者自己收入的
最大化，而第二个目标则包含一套使社会产生最大化而完全有效率的产权。这两个目标很
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