Page 111 - 党政研究2019年第4期

的优化，进而提升其行政效率，企业家政府亦仅指政府管理的过程中将企业家精神加以引
入，而非要求政府像企业一样运作。因此从这一意义上说，既有的公共管理理论都将政府
自身的逐利面向排除在政府的公共性之外。
但是中国作为后发国家，面临着巨大的赶超压力——— “落后就要挨打”成为了当前
压力型体制下绩效合法性模式的现实注解。为了破解中国作为后发国家的赶超压力，采取
发展型政府 的策略便势在必行。近年来，以 “政企统合治理”为代表的经营性政府运作
〔 １〕
模式 表明，中国的政府治理在现实中存在着逐利性的一面；而诸多以户籍、身份等为条
〔 ２〕
件的差异化给付型公共政策亦表明，城市治理中亦存在着某种 “公共性边界”。在城市政
府的治理中，政府通过 “逐利性”行为所获得的收益，往往与给付型公共政策的提供能
力存在着正相关的关系。
基于此，本文提出这样的研究假设，即：政府的公共性是有边界的，政府仅对 （或优
先对）边界内的居民提供公益性的公共服务，对边界外的居民则提供 （或优先提供）逐
利性的公共服务。因此，政府只在特定的边界内具有公益性。超越这一边界，政府则成为
一个逐利组织，于是构成了政府公益性与逐利性的双重角色。政府公益性行为强调公平
性，而政府逐利性行为强调高效率，但这两种不同逻辑的政府行为是共同的政府主体完成
的，这决定了政府行为逻辑内在的冲突与矛盾。但在发展型政府的背景下，我们需要一个
既具有公益性但同时又具有逐利效能的政府存在，从而保障政府兼备运作的高效率与基本
的公平性。政府强大的财政能力是实现公益性的根本保证，但在现实之中，必须考虑公共
政策的客观环境，社会效率与社会公平紧密联系在一起，没有效率的社会是不可能真正实
现社会公平的。 当政府在短时间内还无法真正做到保证均等化的基本公共服务时，公共
〔 ３〕
服务的提供必然是以牺牲一部分人的代价换取另一部分人的效用。因此，政府则需要在公
益性与逐利性的钟摆两端之间取得巧妙的平衡。
以此观之，体现政府公共性的价值基础该是什么；我们究竟需要什么样的现实状态中
的政府，是公益性的还是逐利性的，还是两者兼而有之；我们如何看待政府的逐利性，或
者说，政府的逐利性在怎么样的边界和限度下是合理的；在一定边界外政府是否能将逐利
性控制在促进公益性与社会的协调发展的限度内。本文旨在对这些问题加以回答，并试图
解构发展型政府背景下政府公益逐利双重性的内在逻辑。

二、政府公共性理论：一个文献回顾

政府公共性是一个具有特定价值色彩的历史范畴，其内涵随着时代的发展而变化。柏
拉图、亚里士多德、霍布斯、洛克、孟德斯鸠、卢梭、康德、马克思、罗尔斯、阿伦特、
哈贝马斯等思想家无不论及国家及其存在形式———政府的 “公共性”的本质特征。进入
近代，以社会契约论为代表的国家理论，主张政府的权力来源于民众自然权利的让渡，这
一理论经历了由霍布斯 （自我保存）到斯宾诺莎 （政治自由）再到洛克 （法律与法治）
然后到卢梭 （社会平等）的逻辑发展过程。 卢梭由社会契约论推演出人民主权论并使之
〔 ４〕
成为政府公共性的理论前提。政府作为人民权力的授予者和委托权力的执行者，应当从保
障公共利益的起点出发，制定与执行公共政策。公共利益亦被表述为 “构成一个政体的大
多数人的共同利益，它基于这样一个思想，即公共政策最终应该提高大家福利而不只是几
个人的福利”。 现代政府理念蕴含 “公共性”共识，但 “公共性”的复杂性本身隐含了
〔 ５〕
诸多问题，认识角度也各有侧重：罗尔斯以公平的正义为公共性，主张自然法论的公共性
观点；哈贝马斯以协商共识为公共性，主张 “批判”型的公共性论点；卢曼以合法至上
为公共性，主张 “合法至上”型的公共性论点。
〔 ６〕
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