Page 113 - 党政研究2019年第4期

大程度上存在着 “交替”现象。
〔 １４〕
可以看到，政府作为社会中最重要的组织，其行为深受其价值取向的影响并随着社会
的发展而不断发生变化。由早期的追求行政效率，到注重公平正义，到追求公共服务，再
到高质均质的公共需求的满足，本身就展现出了政府公共性中公益与逐利的逻辑变迁，但
是以往对政府公共性的论述大多集中于政府公共性的价值和内涵的探究，把 “公共性”
看成是公共管理的核心理念，揭示了管理目的的公益性，强调了为公众服务的出发点，是
为了追求公共目标和普遍的社会福利，是一种具有价值基础的 “公共性”，是一个具有公
正、公平、公开、平等、自由、民主、正义和责任等一系列内容的价值体系。 而政府如
〔 １５〕
何获得财政支持实现公共性以及这一过程中的困境和难点学界却鲜有论述。公共性的规则
诉求与实现机制之间存在差异，如同 “休谟难题”告诉我们，实然世界有异于应然世界。
应然政府的公共性是一种纯粹的、完全的公共性，而实然的政府对公共性的体现却具有公
益与逐利双重性。政府是承载公共利益的有形主体，其价值定位是公共利益的代表者，也
是一种带有强制色彩的公共性，但是 “没有任何一套规则和非正式约束可以被完全实施，
总存在一个不完全的程度” ，当我们发现实然政府 （尤其是直接提供公共产品的市、
〔 １６〕
县、乡地方政府）越来越凸显组织逐利的特征时，公益性与逐利性是不是非此即彼不可调
和的对立范畴？逐利性是否必然威胁公益性？公益性是否能带领逐利性走向公共性的回
归？

三、案例分析：政府公益性与逐利性的双重面向及其相互转化

为深入剖析上述问题，本文将基于优质基础教育择校政策的变迁过程开展分析。从应
然层面，正如罗尔斯教育的公共性所表明的，教育基于正当性或者正义性而关涉公民社会
的公共事务及公民品质， 因而应向社会公众开放，提供无差别的公共服务，服务对象是
〔 １７〕
整个社会，不能带有歧视性和排他性。但现实生活中，基础教育的供给却具有很刚性的边
界，在边界内具有非竞争性和非排他性，政府基于公益原则提供；而在边界外基础教育则
成为具有竞争性和排他性的产品，其供给基于逐利原则提供。政府通过制度安排实现优质

教育资源在社会成员之间进行分配，其政策的演变可以用来剖析政府在分配优质基础教育
过程中公共性边界的设定原则以及在此过程中公益性与逐利性的分离与统一：
第一阶段，政府公益性与逐利性的双重缺失。新中国成立之后，国家经济发展落后，
面临资源短缺和教育投资有限的实际困境，因此形成了国家对发展基础教育 “强大的供给
决心与事实上的力不从心”的基本冲突。“用革命的办法发动群众办教育”成为了化解这
一矛盾的合理的政策选择。 在当时的条件下，政府一方面以 “人民教育人民办”的口号
〔 １８〕
式激励模式发动群众自主办学，一方面将有限的教育资源集中配置，依靠行政手段举办了
许多重点中小学，实现精英教育，主要采用 “分数择校”的优质教育资源分配方式 。集
①
中资源兴办重点学校虽然在当时的条件下具有积极意义，但其倾斜性政策造成了优质教育
资源的聚集与稀缺并直接导致 “应试教育”模式的后果。这种教育发展模式内生于计划
经济体制，预算管理权集中于中央，中央政府作为教育公共品的唯一供给者，形成了 “统
一财政、分级管理”的管理模式，教育经费在地区间的差别不大。同时，在这一时期，地
方政府在 “要有服务经济建设的大局意识，要有为经济建设敢于牺牲教育利益的品质”

① １９５２年、１９６２年、１９７８年、１９８０年，教育部先后发布 《关于有重点地办好一些中学和师范学校的意见》《关于
有重点地办好一批全日制中小学校的通知》《关于办好一批重点中小学试行方案》《关于分期分批办好重点中学
的决定》等文件进行重点学校建设。
１ · ·
１ ３