Page 103 - 党政研究2019年第4期

战头领）的角色。这些头领是专门化 （ ｄｉｆｆｅｒｅｎｔｉａｔｉｏｎ）却不是专职化 （ ｐｒｏｆｅｓｓｉｏｎａｌｉｚａｔｉｏｎ）
的，其他所有的分工也都不是专职化的。专门化仅仅意味着分工，专职化却是指分工成为
了谋生的职业。就此而言，氏族社会是不存在政府的，是无政府治理的状态。
（二）半政府治理
氏族社会并没有直接过渡到国家阶段。人类学者塞维斯 （ Ｅｌｍａｎ Ｒ． Ｓｅｒｖｉｃｅ）提出了
系统的酋邦理论，将酋邦 （ ｃｈｉｅｆｄｏｍ）视为国家到来之前的一种社会形态 （但这不意味着
所有的酋邦最终都转变成了国家），也就是氏族社会与国家之间的过渡形式。 酋邦大概存
〔 ９〕
在于新石器晚期和金石并用时期，于青铜时代到来之前终结。在此期间，公共治理第一次
发生了重大变革。
酋邦是由氏族和部落合成的部落社会形态。较之于作为血缘共同体的氏族，作为地缘
共同体的酋邦在规模和范围上扩大了很多。同时氏族又分化或演变为父权制家庭 （大家
族），这种通过婚姻血缘关系组建起来的、以夫妻和子女后代为基本组成并以丈夫 （父
亲）为家长的生活共同体，成为了个人日常生活的基本依靠，这就导致公共事务和私人事
务 （家庭事务）发生了分化。酋邦的公共治理任务主要是共同抵御灾害危险和维护社会
公正，兼及少量的公共福利，如兴建水利等公共设施、实施社会救济等等。基于氏族社会
传统的惯性作用，公共治理还是采取全民参与的形式，但由于公共事务与私人事务 （家庭
事务）的分化，实际上并不总是能够做到全体参与，更多发挥作用的是家长。这个阶段公
共治理最突出的特征，就是设立了酋长这一具有最高地位的固定职务进行集中式管理。酋
长有比较大的权力，一般也是世袭的。但酋长没有垄断暴力的权力，而主要依靠个人能
力、威望、习俗、神癨和祖先崇拜等手段来行动。这个职务一般也不提供报酬，不能以此
为生。酋邦公共治理的这种混合性特征，导致它被称作半政府治理可能比较贴切。
在大体可考的历史中，氏族和酋邦大概就是前国家时代的人类社会形态。前国家时代
的情况表明，正是人类的社会化生活方式 （结成社会共同体而生活）产生了公共事务以
及对公共治理的需要，同时从一开始就明确了公共治理的目的和宗旨是为大众谋生存、谋
福利和谋幸福，从而规定了公共治理的性质。在前国家时代的条件下，公共治理 （无论是
无政府治理还是半政府治理）还具有鲜明的大众化特征 （人们常称之为原始民主），这已
成为印记在历史深处的经典模式。前国家时代的公共治理尽管经历了一次变革，但总的来

说，其目的宗旨 （性质）并未完全丧失或扭曲，其基本模式也未完全改变。

二、国家时代的公共治理及其变革

（一）政府治理
国家时代最突出的特征就是出现了完全意义上的政府，也就是一套专门化且专职化的
组织体系。所谓专门化，是指政府专门成立来负责公共治理；所谓专职化，则是指政府职
位成为了一种可以谋生的职业。既然政府是专职化的，那么政府任职者就以职务提供的报
酬为生。为了提供报酬，政府就需要通过税收或者汲取其他资源才能维持下去。所有这些
都是判断政府出现的显著标志和依据。人类学者哈斯 （ Ｊｏｎａｈａｎ Ｈａａｓ）在界定国家概念
时，就特别指出和强调了政府的这种专门和专职化特征。
〔 １０〕
政府出现后，人们结成的社会共同体就变成了国家，从而进入了国家时代 ，从此公
①

① 关于国家时代是如何到来的，这涉及到国家起源的复杂问题。尽管存在征服论、暴力论、剥削论、契约论等诸多
观点的交锋 （人类学者哈斯将其概括为冲突论和融合论的对立），但从人类学和历史学 （考古学）的角度来看，这
个问题并未得到彻底的解决。该问题显然也不是本文所能解决的，并且也不是本文的中心论题，所以此处从略处理。
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