Page 105 - 党政研究2019年第4期

在实际的历史进程中，平民逐渐摆脱了权贵时代的臣民 （ ｓｕｂｊｅｃｔ）身份而恢复公民身
份 （ ｃｉｔｉｚｅｎｓｈｉｐ）。同时，政府职务向公民开放，打破了权贵对政府的垄断局面。这就是后
①
来亨廷顿 （ Ｓａｍｕｅｌ Ｈｕｎｔｉｎｇｔｏｎ）所说的第一波民主化浪潮。 但这一次的民主化跟古希腊
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城邦时代的民主化有很大不同，因为它并非平民推翻和代替权贵掌握政府，而是平民和权
贵同为公民身份，都有资格参与国家治理的体系和过程。所以称其为民主化并不恰当，具
有很大的误导性，毋宁说是 “共和化” “公共化”或 “公民化”。这个时代的公共治理
（国家治理）之所以可以称作共和治理，很大的原因也在于此。
由于在权贵之外还要容纳广大平民参与，所以这个时代的政府组织形式 （政体）发
生了很大的变化，最突出的就是民意代表机构的出现，并在政府机构中占据重要位置甚至
是核心位置，一些国家甚至由民众直接行使创制、复决等权力。所有这些在权贵时代是根
本不可想象的。
平民时代所发生的这种变革，导致公共治理的变异问题在很大程度上得到扭转，权贵
统治甚至以其为主都变得愈加困难和不可能，公共治理的性质则越来越突出。为广大公民
参与和监督的民意代表机构，成了专门和专职化的公共议题处理机构，也是非常重要的决
策机构，并对其它决策和执行机构形成强大的约束力，从而提升了捕捉和响应公共议题的
敏感性和能力，决策的正确性也有了很大的保障。
（二）泛政府治理
今天从全球来看，平民时代并未走到尽头，相反还在继续扩展和延伸。特别是在西方
发达国家，越来越多的公民超越政府途径来参与甚至主持公共治理，出现了许多非政府途
径的公共治理形式，即萨拉蒙 （ Ｌｅｓｔｅｒ Ｍ． Ｓａｌａｍｏｎ）所说的 “第三方政府” ，发挥着越
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来越大的作用，而政府的地位和角色则相应地发生了一些变化。这就意味着公共治理还在
发生变革。
到底应该如何来判断这种变革？首先政府仍然存在，仍旧是专门和专职化的公共治理
形式，这意味着国家时代还未过去，政府治理仍然存在且仍旧是重要的。但政府已不再是
唯一的公共治理形式，其它还包括一国之内的甚至跨国的企业、社团乃至个人，这又意味
着现在的国家已非从前的国家，现在的公共治理也不再等同于政府治理。正是看到有多种
公共治理形式并存，所以本文便将这种状态的公共治理称作泛政府治理。
不过包括政府和其它公共治理形式在内的泛政府治理，总体上是不是形成了某种公共
治理体系，目前还在观察和研究之中，尚无定论。国外学界关于 “网络 （ ｎｅｔｗｏｒｋ）”“顶
层治理 （ ｍｅｔａｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ）”等 “新治理 （ ｎｅｗ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ）”形式的说法 ，未见得是一
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种经验描述，也可能是一种期许。
尽管泛政府治理的体系特征还不确定，但这种变革应该是实实在在地发生了。只不过
这次变革和从前不同，并不是一种反转，而是对前一次变革 （从权贵统治到共和治理）
的延续、扩大和深化，因此泛政府治理可视为共和治理的扩展形式。二者唯一的区别在
于，后者局限于政府，前者则超越了政府。由此也可以预期，泛政府治理能够在更大程度
上扭转和防止公共治理的变异，更加接近于公共治理的性质。

三、国家治理的现代化变革
从人类公共治理的变革史来看，毫无疑问，国家治理只可能存在于国家时代，其现代
化变革也只可能发生于国家时代。其实，历史上的国家治理现代化，就是指从权贵统治到

① 臣民是依附于他人和受他人统治的，而公民是作为国家主人的身份存在的，是自主自立的。
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