Page 102 - 党政研究2019年第4期

放在人类公共治理变革史的宏大脉络中来进行考察，明确国家治理现代化的历史定位、本
质内容和必要条件，以彰显国家治理现代化命题的重大意义，把握国家治理现代化的正确
方向，找到推进国家治理现代化的有效路径。
在本文中，国家治理被看成是特定阶段出现和存在的特殊公共治理形式。而公共治理
是管理公共事务 （跟所有人都有利害关系的事情）的集体行动，目的是使结成社会共同
体而生活的人们能够互惠互利、共同受益和最终幸福。根据集体行动理论 ，作为集体行
〔 ３〕
①
动的公共治理不可能自发地产生。奥斯特罗姆 （ Ｅｌｉｎｏｒ Ｏｓｔｒｏｍ）所讲的自主治理并不意味
着有自发产生的公共治理，而是指一些利益相关者在不依靠外力 （特别是政府）帮助的
情况下，自己组织起来解决问题。 所以公共治理都是被人为地组织起来的，由此形成公
〔 ４〕
共治理体系，亦即公共治理主体的组织形式。
根据目的和体系特征来进行考察，可以发现人类的公共治理经历了几次重大的变革：从
前国家时代的无政府治理和半政府治理，到国家时代的政府治理 （含权贵统治和共和治理）
和今天正在发生的泛政府治理。当然，这里所勾画的变革脉络是就主流而言的，也是非常粗
略的，并不意味着地域上的同步性和时空上的整齐划一，也不意味着历史是单轨和单向前进的。

一、前国家时代的公共治理及其变革
（一）无政府治理
从公共治理的角度来看，人类社会最初是无政府治理的状态。这里讲的无政府，不是
散乱无组织的意思，而是的确没有政府存在。远者很难考证，几乎全赖于猜想和推测。
〔 ５〕
这里仅就相对更近且更具共识的氏族社会来看。根据历史学和人类学的研究，氏族
（ ｃｌａｎ）作为一种社会形态，出现于约一万年前的旧石器时代晚期、定居的农业时代初现
之时 （但这不意味着那些不断迁徙的采集和狩猎的原始人群都转变成了氏族），主要存在
于新石器时代。 氏族是有共同祖先 （女性）并以图腾为共同标记、实行外婚制的人群，
〔 ６〕
通婚的氏族之间通常结成部落 （ ｔｒｉｂｅ）。 可见氏族就是指母系氏族。
〔 ７〕
在当时的条件下，氏族中的每个人只有依靠全体，或者说只有全体相互依靠才能生存
下去，并且实际上也是如此生存的。虽然群婚已为对偶婚所代替，但由此形成的小家庭却
不能成为个人生存的依靠，每个人仍必须依靠氏族而生存。 所以在氏族社会中不大可能
〔 ８〕
有私人事务的观念，人们面对的可以说都是公共事务。公共治理的主要任务就是谋共同生
存，包括共同抵御灾害危险和获取最基本的生存资源。由于没有私人事务的观念，公共治
理当然是由全体成员共同参与的，并进行了一些分工，如男女老幼的分工，以及种植、养
殖、手工、照看、巫医、护卫、作战等各项任务的分工，还产生了族长或其他头领 （如作

① 当前国内学界普遍吸收当代西方的治理思想和理论资源，大多局限于 “新治理 （ ｎｅｗ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ）”的概念，即
淡化政府的地位和作用而强调多元主体参与合作来实施公共政策和提供公共服务 （参见 Ｍａｒｋ Ｂｅｖｉｒ， Ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ：
Ａ Ｖｅｒｙ Ｓｈｏｒｔ Ｉｎｔｒｏｄｕｃｔｉｏｎ． Ｏｘｆｏｒｄ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ Ｐｒｅｓｓ， ２０１２， ｐ． ５），由此将治理看成是只具有短暂历史的概念。不过
本文却打算超越这种局限于某种具体形式的、仅适用于某个历史片段或某个地方的治理概念，而将公共治理看
成是和人类的社会化生活方式 （结成社会共同体而生活）共存的现象，是一个具有普遍性和超长历史同时其具
体形式不断变化的概念，否则本文的研究将无从开展。而本文关于公共治理的概念来源于古典政治学，特别是

对亚里士多德著作的解读，实际上等同于政治的概念 （参见 Ａｒｉｓｔｏｔｌｅ，Ｐｏｌｉｔｉｃｓ，ｔｒａｎｓｌａｔｅｄ ｗｉｔｈ ｉｎｔｒｏｄｕｃｔｉｏｎ ａｎｄ
ｎｏｔｅｓ ｂｙ Ｃ． Ｄ． Ｃ． Ｒｅｅｖｅ． Ｉｎｄｉａｎａｐｏｌｉｓ／ Ｃａｍｂｒｉｄｇｅ： Ｈａｃｋｅｔｔ Ｐｕｂｌｉｓｈｉｎｇ Ｃｏｍｐａｎｙ， １９９８， ｐｐ． ２ － ４， ７５ － ７６．）。事实
上即使是西方学者也并不认为治理只具有 “新治理”的具体含义，而认为还有一种普遍的含义，即社会组织和
协调 （ ｃｏｏｒｄｉｎａｔｉｏｎ）的过程，而这种普遍意义上的治理是一直存在并一直发生变化的，其最新的变化就是 “新
治理”形式 （参见 Ｍａｒｋ Ｂｅｖｉｒ， Ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ： Ａ Ｖｅｒｙ Ｓｈｏｒｔ Ｉｎｔｒｏｄｕｃｔｉｏｎ． Ｏｘｆｏｒｄ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ Ｐｒｅｓｓ， ２０１２， ｐ． ３．）。
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