Page 21 - 党政研究2019年第3期

体制调整，从土地只是农民生产和生活资料，变成农民的资产财富和创业资本；从政府行
政计划分配土地要素，到市场决定分配土地要素；从农民没有土地财产性收入和以地为本
创业收入，到农民获得土地财产性收入以能够以地为本进行创业投资。此次因 《土地管理
法》《城市房地产管理法》修正案草案有关内容的修改带来的农村土地改革，是中国现行
国民经济形势所需，也是对征地制度中造成一些不可避免的问题的现实回应。
首先，土地体制改革是稳定国民经济增长的形势所需的重大举措。从经济学上描述劳
动力、土地、资本、技术各要素投入产出的索洛增长模型而言 ，中国国民经济索洛投入
①
产出模型中最大的一个不满足 “一切要素由竞争性市场配置”假设条件的是土地要素。
农村土地要素不能市场交易，城镇企业占有的土地也不能由法人交易，城市建设用地由政
府征收，再由行政寡头垄断的市场进行配置。这样规模巨大的土地要素，因在农村不能交
易而没有价值，在城镇中也大量企事业中的划拨土地没有价值。既没有进入索洛模型的资
本变量，也形成了价值隐匿的生活资料和生产资料，无法计入 ＧＤＰ。 “从索洛模型假设
②
条件还原法测算，也就是用土地要素市场经济体制还原改革，形成未来中国经济增长潜能
的 ６０％到 ７０％之间。从这个结论看，没有土地要素配置市场化体制的深化改革，就不可
能稳定住中国经济增长的下行，更不可能有未来中国经济中高速度的增长。”
③
其次，土地市场的行政寡头垄断导致地方政府推高地价，进而推动城镇房价高涨，与
中央对房价的宏观调控政策背道而驰。改革前的土地体制未能形成竞争性的土地市场，地
方政府行政寡头垄断土地市场，导致了地方政府有动力通过先征收后出卖土地的方式来谋
取更高的地方财政收入。１９９４ 年的分税制改革减少了地方的财政收入，而公共支出却未
见减少，为填补地方财政的窟窿，地方就需要在公共预算之外寻找新的财政来源，“土地
财政”由此产生。 １９９０ 年代开启的国企改革，“让地方政府从企业直接所有者变成了税
〔 １６〕
收征收者和基础设施提供者” ，改变了地方政府的行为模式，地方政府从积极保护本地
〔 １７〕
国企转向 “区域竞争”，形成 “区域竞次”模式下的土地出让策略：低价转让工业用地、
高价出售商业用地。 在这个模式下，地方政府成为利益一方，追求利益的最大化，并形
〔 １８〕
成了地方经济对土地财政的依赖，进而导致了现有土地征收制度中所存在的一系列问题。
１９８８ 年宪法修正案在宪法第 １０ 条增加了第 ４ 款关于 “土地使用权转让”的规定之后，
１９８８ 年随之对 《土地管理法》进行了修改，在 《土地管理法》第 ２ 条增加了第 ４ 款规定：

“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法，由国
务院另行规定。”但实践中，国务院仅仅在 １９９０ 年制定了 《城镇国有土地使用权出让和转
让暂行条例》，并没有制定集体土地使用权转让的具体办法。１９９８ 年 《土地管理法》再次
进行修改时，这一条款也被废除了，反而增加了第 ４３、６３ 条的规定。结合 １９９４ 年制定、
２００７ 年修改的 《城市房地产管理法》第 ９ 条规定 “城市规划区内的集体所有的土地，经
依法征用转为国有土地后，该国有土地的使用权方可有偿出让”，形成了后来集体土地使

① 索洛模型描述了一个完全竞争的经济、资本和劳动投入的增长引起产出的增长，而新古典生产函数决定了在劳
动供给不变时，资本的边际产出递减。这一生产函数与储蓄率不变、人口增长率不变、技术进步不变的假设结
合，形成了一个完整的一般动态均衡模型。
② 只计算农村土地体制改革，一是可以交易，二是农民可以以地为本折资创业投资，不同的交易率，以及创业率
进入资本，比如，按照 ２０１７年农村土地总价格，农村中 ４７３万亿资产交易 １％，农民就会有 ４． ７３万亿元的交易
收入，比如农村中土地可以作价为本创业进入资本，如果 １％进入资本 Ｋ，保守估计农村产业资本生产率为
１５％，贡献的 ＧＤＰ就有 ７１００亿元。根据交易率和创业率的不同，可带来 ２到 ４个百分点的增长潜能。

③ 周天勇：土地体制为什么要改，怎么改？ｈｔｔｐ：／ ／ ｆｉｎａｎｃｅ． ｓｉｎａ． ｃｏｍ． ｃｎ／ ｚｌ／ ｃｈｉｎａ／ ２０１８ － １２ － ２５ ／ ｚｌ － ｉｈｍｕｔｕ
ｅｅ２４９４６７４． ｓｈｔｍｌ，最后访问日期：２０１９ － １ － ２８。

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