Page 17 - 党政研究2019年第3期

农村工作会议纪要》指出，目前农村实行的各种责任制，都是社会主义集体经济的生产责
任制。１９８３ 年 １ 月，《中共中央关于印发 〈当前经济政策的若干问题〉通知》，进一步肯
定了家庭联产承包责任制是在党的领导下我国农民的伟大创造。 家庭联产承包责任制实
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现集体土地所有权和经营权分离，极大提升了农业生产效率。到 １９８０ 年代中期，“集体土
地、家庭承包经营”，这一制度已经在全国范围推广普及。１９８７ 年，全国有 １． ８ 亿农户实
行了这种制度，占全国农户总数的 ９８％。 大包干制度在全国进行推广，在继续坚持土地
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集体所有的同时，赋予农户家庭承包经营权。
改革开放后，集体土地转让领域出现两大变化，包括涉及农业用途的集体土地转让和
非农业用途的集体土地转让。对于农业用途的集体土地转让，即承包经营权流转日渐普
遍。这是由于家庭联产承包制极大解放农村生产力，农村剩余劳动力增加。越来越多的农
民认识到单纯靠一家一户的小农生产无法实现持续增收，转而投身工商业，将自己的承包
地转让、转包，把土地集中给科技户、种粮大户。
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与此同时，集体土地从农用地转为建房和企业用地出现井喷式增长。据国家土地管理
局统计，１９８１ － １９８５ 年间，农村建房用地和集体企业用地的增长量连续五年超过国家建
设用地。 农村建房用地和企业用地不再限于集体自用，而是突破集体范围发生转让，出
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现了两点实践变迁。一方面，集体建房用地交易在城市郊区、城乡结合部大量出现。据建
设部房地产业管理局调查，２０ 世纪 ８０ 年代末，北京近郊区一些乡村以联营、出租、出卖
房屋等形式变相大量出卖集体土地。１９８７ 年，北京市审计局对 １８０ 个自筹资金基建项目
审计中，发现多起利用集体土地倒卖、倒租房屋事件，涉及几十个单位。 另一方面，集
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体企业用地转让也开始涌现。改革开放之初，集体企业还可以使用本集体原有的存量用
房。但由于其规模扩张，原有存量用房不敷所需，集体企业便开始占用本集体以外的土
地，导致企业用地在不同集体之间转让。 随着市场进一步搞活放开，企业用地转让逐渐
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突破集体的范围，延伸到非集体组织。私营企业开始以与集体联营的名义，租赁集体的土
地、厂房，并付给一定租金和管理费。
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面对上述实践变迁，我国集体土地管理制度给出了差别化的回应———允许和鼓励集体
农用地承包经营权转让，禁止或限制集体建设用地转让。
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近年来，以 《土地管理法》修订为契机，中国农村集体土地管理制度正在经历新一
轮变革，重点在于突破原有的入市限制。党的十八届三中全会提出 “建立城乡统一的建设
用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入
股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。在此背景下，全国人大常委会于 ２０１５ 年初决
定授权部分地区暂停实施 《土地管理法》有关条文，为试点改革清除法律障碍，明确
“对实践证明可行的，修改完善有关法律”。２０１５ 年 ２ 月 ２７ 日，《关于授权国务院在北京
市大兴区等 ３３ 个试点县 （市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》中，除
《土地管理法》相关条文以外，该决定还暂停实施禁止城市规划区内集体土地入市的 《城
市房地产管理法》第 ９ 条。试点运行一年多后，２０１７ 年 ５ 月，国土部发布 《土地管理法》
修正案征求意见稿，增加新的第 ６３ 条：“国家建立城乡统一的建设用地市场。符合土地利
用总体规划的集体经营性建设用地，集体土地所有权人可以采取出让、租赁、作价出资或
者入股等方式由单位或者个人使用，并签订书面合同。按照前款规定取得的集体经营性建
设用地使用权可以转让、出租或者抵押。集体经营性建设用地出让转让的办法，由国务院
另行制定。”此轮修法突破农地入市限制，但突破的范围仅限于集体经营性建设用地。
与此同时，实践再一次走在法律前面。２０１７ 年 ８ 月，原国土部发布 《利用集体建设
用地建设租赁住房试点方案》，在北京、上海、南京、杭州、厦门、武汉、合肥等 １３ 个城
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