Page 16 - 党政研究2019年第3期

模式，允许进城落户的村民有偿退出宅基地。另外，这也是 《城市房地产管理法》自
１９９４ 年公布以来第 ３ 次修订，主要修订内容为：关于城市规划区内的集体土地必须先征
收为国有后才能出让的规定，新增加一句 “法律另有规定的除外”，以衔接土地管理法修
改，扫清集体经营性建设用地入市的法律障碍。上述修正案草案的有关内容是积极探索和
推动农村土地改革的重要理论成果和法治成果。深化土地制度改革的目的是保障农民对土
地的使用权，增加农民财产性收入，提高土地利用效率。取消从事非农建设使用土地必须
通过国有出让的方式，不仅可以让农村集体对土地使用拥有决定权，同时还能大幅度降低
时间成本和寻租成本，优化土地配置利用。允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅
基地，有助于增加农民财产性收入，提高农民购买力，缩小城乡收入差距，对于推进城镇
化有积极作用。纵观立法沿革，《土地管理法》的出台和修订体现了对经济社会现实发展
需求的及时回应。
本文立足于新中国 ７０ 年来我国农村土地制度改革与发展的历史背景，从法理层面审
思近来我国土地改革政策创新中所面临的主要问题，对于农村土地改革 “三权分置”法
理争议，现行 《土地管理法》对集体土地入市严格限制的合宪性等问题进行探讨，为乡
村振兴视野中的农村土地制度改革提供建设性意见。

二、我国农村土地制度的历史溯源及现状发展

（一）农村土地制度的实践变迁与制度回应
中华人民共和国成立以来，我国农村土地制度根据现实需要，经历了 “农民所有———
集体所有———集体土地所有权和经营权分离的统分结合的双层经营体制”等三种形式土地
制度改革。
１． 农民土地所有制
新中国成立后至 １９５６ 年三大改造完成前，我国农村土地制度是农民土地所有制。
１９４９ 年，《中国人民政治协商会议共同纲领》规定了农村土地基本制度，即 “有步骤地将
封建半封建土地所有制改变为农民土地所有制”，“凡实行土地改革的地区，必须保护农
民已得土地所有权”。１９５４ 年中华人民共和国宪法正式确立了农民的土地所有权。
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２． 集体土地所有制
１９５６ 年三大改造完成后至改革开放前，我国确立了农村集体土地所有制，并且禁止
任何形式的集体土地转让。１９６２ 年 《农村人民公社工作条例修正草案》第 ２１ 条规定：
“生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。”
农村土地经营决定权由集体组织作为所有者身份而享有，最终决定权由政府通过计划指令
实际掌控，而农民对土地不享有剩余索取权，从而高效地为城市工业快速积累提供剩余产
品。 集体土地基本只能用于农业用途，国家垄断一切非农建设，并通过征收取得土地、
〔 １〕
依照计划利用土地。 事实证明，这样的 “集体所有、集体经营”的土地制度既导致劳动
〔 ２〕
积极性低下，也桎梏了土地资源优化配置。
３． 家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制
１９７８ 年改革开放后，我国确立了家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制的
农村基本土地制度。１９７８ 年 １１ 月，安徽省凤阳县小岗村 １８ 位农民发起 “大包干”生产
责任制，自此揭开了农村集体土地制度改革的序幕。１９８２ 年 １ 月，中央一号文件 《全国

① 参见 １９４９年 《中国人民政治协商会议共同纲领》和 １９５０ 年 《中华人民共和国土地改革法》。更早的可以追溯
到毛泽东在 １９２８年主持制定的 《井冈山土地法》。
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