Page 19 - 党政研究2019年第3期

深化农村土地制度改革的精神，依法推动农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基
地管理制度改革试点，依法开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点，
全国人大常委会采取授权方式，对 《土地管理法》《物权法》《担保法》等有关法律的适
应范围作出调整。
２０１５ 年 ２ 月 ２７ 日，第十二届全国人大常委会作出决定，授权国务院在北京市大兴区
等 ３３ 个试点县 （市、区）行政区域内，暂时调整实施 《土地管理法》《城市房地产管理
法》，在确保土地公有制性质不改变、耕地红线不突破和农民利益不受损的前提下，明确
试点地区在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，允许将存量农村集体经营性建设用
地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价；调整宅基
地审批权限，明确使用存量建设用地的，下放至乡镇人民政府审批，使用新增建设用地
的，下放至县级人民政府审批；完善征收集体土地的补偿标准和保障水平，明确在综合考
虑土地用途和区位、经济发展水平及人均收入等情况下，合理确定征收补偿标准，安排被
征地农民住房和社会保障，将符合条件的被征地农民全部纳入养老、医疗等城镇社会保障
体系，有条件的地方可采取留地、留物业等多种方式，由农村集体经济组织经营。授权改
革以来取得了积极成效，截至 ２０１７ 年 １０ 月，试点地区共实现农村集体经营性建设用地入
市 ６０３ 宗、面积 １． ６ 万亩，退出宅基地 ８ 万户、面积 ６ 万亩，征收集体土地 ６３ 宗、面积
３． ９ 万亩。２０１７ 年 １１ 月 ４ 日，全国人大常委会再次作出授权决定，将试点期限延长至
２０１８ 年 １２ 月 ３１ 日。
第十二届全国人大常委会还作出决定，授权国务院在北京市大兴区等 ２３２ 个试点县
（市、区）行政区域内，暂时调整实施 《物权法》《担保法》中关于集体所有的耕地使用权

不得抵押的规定，允许以农村承包耕地的经营权向金融机构抵押贷款；在天津市蓟县等 ５９
个试点县 （市、区）行政区域内，暂时调整实施 《物权法》《担保法》中关于集体所有的宅
基地使用权不得抵押的规定，允许以农民住房财产权含宅基地使用权向金融机构抵押贷款。
２０１６ 年，农村生产经营承包土地 “三权分置”拉开序幕。２０１８ 年，中央提出农村宅
基地所有权、资格权和使用权 “三权分置”，显然农村宅基地的 “三权分置”与农村生产
经营用地的 “三权分置”有诸多相同之处：“农村经营用地与宅基地的所有权都归农民集
体所有；土地之上权属功能复杂；‘资格权’来源于集体经济组织成员的 ‘成员权’；目
的都是为了盘活农地，增加人民收入。”
〔 １３〕
截至 ２０１７ 年 ９ 月，全国 ２３２ 个试点地区农村承包土地的经营权抵押贷款余额 ２９５ 亿元，
试点以来累计发放贷款 ４４８ 亿元；５９ 个试点地区农民住房财产权抵押贷款余额 １９６ 亿元，试
点以来累计发放贷款 ２６１ 亿元，试点的农村地区融资难、融资贵问题得到一定缓解。２０１７ 年
１２ 月 ２７ 日，全国人大常委会再次作出授权决定，将试点期限延长至 ２０１８ 年 １２ 月 ３１ 日。
２０１８ 年 １２ 月 ２９ 日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议第二次修订
《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称 《土地承包法》），正式将农村土地 “三权
分置”制度法制化。从制度层面正式确立了农村土地集体所有权、土地承包权和土地经营
权 “三权分置”制度，有利于促进农业适度规模经营，提高农地资源使用效率，促进农
民增收，同时也使转让土地经营权的农户不失去权利的保障。
３． 农地 “三权分置”改革的法理困境
《土地承包法》新增土地经营权，正式确立集体所有权、土地承包权和土地经营权
“三权分置”制度。《土地承包法》第九条规定：“承包方承包土地后，享有土地承包经营
权，可以自己经营，也可以保留土地承包权，流转其承包地的土地经营权，由他人经营。”
该法第十条规定：“国家保护承包方依法、自愿、有偿流转土地经营权，保护土地经营权
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