Page 23 - 党政研究2019年第3期

大量的土地，这些土地从何而来？现行法律，尤其是 《土地管理法》并未对此作出回应。
因此在现实中，对于非基于公共利益的建设项目，如果地方政府按照 《土地管理法》第

４３ 条的征地程序对集体土地进行征收，那么就会违反 《宪法》第 １０ 条、《物权法》第 ４２
条和 《土地管理法》第 ２ 条中所规定的 “为了公共利益的需要”；然而如果严格恪守 “非
基于公共利益不得征收”，绕开土地征收程序，允许集体土地权利人有偿出让集体建设用
地，那显然又与 《土地管理法》第 ４３ 条和第 ６３ 条相悖。
现实中的做法是直接越过对 “公共利益”的认定，一律 “先征后用”。可见，现行征
地制度中征地范围过宽，部分源于 “公共利益”认定的宽泛甚至是架空。
因此，需要从立法角度明晰 “公共利益”的情形。从比较法来看，公共利益具有显
著的广泛性、社会历史性和主观性特征，对公共利益的认定也处于一个相对动态的过程，
并主要形成了列举式、概括式和折中式三种主流的立法例。 ２０１１ 年国务院制定的 《国有
〔 ２３〕
土地上房屋征收与补偿条例》采取了折中式，第八条规定：“为了保障国家安全、促进国
民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人
民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交
通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体
育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；
（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关
规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、
行政法规规定的其他公共利益的需要。”本次 《征求意见稿》也采用了 “折中式”的立法
模式，其将 “政府为实施城市规划而进行开发建设的需要”也界定为 “公共利益”，可能
会有打着 “缩小征地范围”的旗号但实质是城市扩张的 “合法化”的嫌疑。 综合试点经
〔 ２４〕
验以及国外和我国台湾地区对公共利益界定的成熟经验，此次修法的第 ４４ 条从六个方面
对公共利益明确界定。一方面缩小了土地的征收范围，另一方面也基本保障公共利益用地
①
的需求。
此外，可以将民主因素贯彻 “公共利益”界定机制中。当公共利益难以界定的时候，
可以通过政府、被征地农村集体经济组织、人大代表、政协委员等组成审议机构，审议过
程中充分听取公众意见，按照法定程序确定。同时，加强人大对征收征用农村集体土地的
法律监督。征收征用符合 “公共利益”需要的农村土地，应符合土地用途管制，必须用
于公益性项目建设，一方面不得改变用途，另一方面强化土地后续开发利用的监督。
２． 征地补偿标准过于简化：补偿制度从政府定价到市场定价的变革
学者对我国土地征收补偿标准的批判括而言主要有以下几点：补偿原则不统一、补偿

标准不清晰且过低、补偿捆绑的社会功能过多却缺乏对财产本身之补偿、未按市场价值进

① 《土地管理法 （征求意见稿）》第四十四条：
“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收农民集体
所有土地的，可以依法实施征收：
（一）国防和外交的需要；
（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；
（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会
福利、市政公用等公共事业的需要；
（四）由政府组织实施的保障性安居工程、搬迁安置工程建设的需要；
（五）在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，由政府为实施城市规划而进行开发建设的需要；
（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”
３ · ·
２