Page 26 - 党政研究2019年第3期

地少，二三产业比较发达地区，通过发配单栋宅基地以保障农民居民权益的难度日益加
大，一户一宅制度难以为继。
因此，修法对此进行了回应，《征求意见稿》将第六十二条改为第六十四条，增加一
款，作为第二款：“人均土地少、不能保障一户一宅的地区，县级人民政府应当采取措施，
保障农村村民实现户有所居的权利。”此条的修改主要是根据试点的实践，试点地区普遍
在一户一宅面积法定的大原则下，根据不同区域特点，在传统农区继续实行一户一宅、面
积法定等宅基地分配制度，在乡镇核心区、城镇规划区等不同区域则通过建设农民公寓、
农民住宅小区等多种途径，满足农民居住需求，因地制宜保证农民的居住权益。
第二，针对实践中农民因宅基地申请问题而导致土地违法案件数量较多的情况，改革
宅基地审批制度。当前农村宅基地申请因受建筑用地规模及审批权限的限制，全国土地违
反案件中因符合条件但未经批准建设导致违法的案件比例较高，因此，这次法律修改对宅
基地审批权限予以调整，明确农村村民申请宅基地的，依法经村民代表大会同意后，由乡
①
镇人民政府审核批准，其中涉及占用农用地由县级人民政府批准。可见，将审批使用存量
建设用地或者未建用地下放至乡级政府审批，确需占用农用地的下放至县级政府审批，此
处调整既有利于保障农村居民的宅基地申请得到及时批准，也有利于减少违法占地问题。
第三，针对农村闲置宅基地的资源低效率配置问题，建立宅基地自愿有偿退出的机
制。现行法律缺乏引导村民主动退出宅基地的有效机制，对解决农村一户多宅、空心村问
题，盘活利用宅基地资源，促进城镇化发展造成了比较大的制约。从试点情况看，试点地
区在坚持宅基地社会保障功能前提下，通过创新宅基地退出形式和闲置宅基地统筹利用方
式，根据实际情况设定退出补偿标准，用相关政府资金利用引导，鼓励移民搬迁和超面积
占用宅基地农户退出宅基地，通过土地整治等方式，统筹利用农村闲置宅基地，建立宅基
地资源有偿退出的机制取得积极的进展。也有观点指出，本次修正对集体所有的宅基地、
②
集体建设用地的收回缺乏规定，难以满足乡村建设的实际，不利于乡村振兴，与权利义务
相一致原则和物权法理不尽符合，应遵循法理对集体建设用地和宅基地规则作出进一步规
范。
〔 ３０〕

〔参考文献〕

〔 １〕彭?． 八二宪法土地条款：一个原旨主义的解释 〔 Ｊ〕 ． 法学研究，２０１６，（ ３） ．
〔 ２〕彭?． 中国集体土地征收决策机制：现状、由来与前景 〔 Ｊ〕 ． 华东政法大学学报，２０１７，（ １） ．
〔 ３〕许明月． 改革开放 ４０ 年我国农地制度的变迁与展望 〔 Ｊ〕 ． 东方法学，２０１８，（ ５） ．
〔 ４〕张旭． 建党以来中国农村土地制度的演变及启示 〔 Ｊ〕 ． 生产力研究，２０１３，（ １２） ．
〔 ５〕桂宇石． 中国宪法经济制度 〔 Ｍ〕 ． 武汉：武汉大学出版社，２００５． ２６１．
〔 ６〕刘守英． 中国的土地产权与土地市发展 〔 Ａ〕 ． 中国社科院农村所宏观经济研究室编． 农村土地制

度改革国际比较研究 〔 Ｃ〕 ． 北京：社会科学文献出版社，２００９． １２８．
〔 ７〕〔 ８〕郑振源． 郑振源土地利用文集 〔 Ｍ〕 ． 北京：中国大地出版社，２００７． １６５，３５０．
〔 ９〕薛一青． 中国现阶段私营经济研究 〔 Ｍ〕 ． 南京：江苏人民出版社，１９８８． １９２．

① 《土地管理法 （修正案）》将第六十二条改为第六十四条，修改第三款，作为第四款：“农村村民申请宅基地的，
依法经村民代表大会同意后，由乡 （镇）人民政府审核批准；其中，涉及占用农用地的，由县级人民政府批
准。”
② 《土地管理法 （修正案）》将第六十二条改为第六十四条，增加一款，作为第六款：“国家鼓励进城居住的农村
村民依法自愿有偿退出宅基地。腾退出的宅基地可以由本集体经济组织与宅基地使用权人协商回购，主要用于
满足本集体内部的宅基地再分配，或者根据国家有关规定整理利用。”
６ · ·
２