Page 30 - 党政研究2019年第3期

根据灾情又成立了若干临时性的灾害应急机构，如 １９７１ 年 ６ 月中央成立了防汛抗旱指挥
部；１９７６ 年唐山大地震发生时，中共中央立即成立了抗震救灾指挥部，国务院成立了抗
震救灾办公室，河北成立了抗震救灾前线指挥部、抗震救灾后勤指挥部等应急机构。在
“文革”期间，军队发挥着比以往更为重要的灾害应急作用，军队领导进入了各级救灾指
挥部机构中，而这些灾害应急组织基本上是由 “文革”中的政权机构和军队领导共同组
成，统一调动政府、军队和社会力量来共同应对灾情。军事化的指挥部署保证了灾害应急
管理的效率。
“文革”期间，国家在地震、气象灾害等方面强化了 “以预防为主”的思想，如在
１９７２ 年全国第二次地震工作会议上，国家地震局根据周恩来总理的讲话，提出 “在党的
一元化领导下，以预防为主，专群结合，土洋结合，大打人民战争”的工作方针，促进了
中国地震预防工作的发展。 此期间，我国灾害应急组织动员能力得到强化。“一方有难，
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八方支援”的思想在举国应对唐山大地震的过程中得到充分体现，毛泽东、党中央和国务
院于地震当天就向全国各地发出了慰问电，随即中共中央、国务院派出了以华国锋总理为
总团长的中央慰问团，总团下设唐山、天津、北京 ３ 个分团进行慰问和动员，各地反应迅
速，短短几天内就有 ２４ 个省、市、自治区向灾区派出了抢险人员和医疗队，全国 ２９ 个省
市自治区都提供了大量的物资支援，海陆空三军出动大批人马奔赴救灾前线。值得注意的
是，“对口支援”的经验在许多地方得到应用，例如 “文革”结束后的 １９７８ 年，湖北省
实行了城乡结合、厂社挂钩、对口支援等区域合作方式，把城市和工矿的力量引入抗旱救
灾工作中。
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但在极 “左”思潮的影响下，“文革”前建立起来的灾害应急领导机构受到冲击并被
撤销，临时性的灾害应急领导机构的职能受到影响；依靠 “人治”和运动式的应急管理
模式被发挥到极致；一味强调 “自力更生的救灾努力”而拒绝接受外国援助，不利于减
轻国家财政负担和救灾的国际交流。

三、改革开放以后到汶川地震前的灾害应急管理

这一阶段从 １９７８ 年 １２ 月至 ２００８ 年 ５ 月，大致 ３０ 年时间。１９７８ 年 １２ 月召开的中国
共产党十一届三中全会，开启了中国改革开放的新时期。随着政治体制改革的推进、政府
职能的转变以及国际合作的开展，我国灾害应急管理开始朝着科学化、专业化、规范化的
方向不断迈进，取得了重要的进步。此期间发生的重大灾害主要有：１９７８ 年到 １９８３ 年的
北方连续大旱，１９９８ 年长江中下游的特大洪灾，２００３ 年 “非典”引发的重大公共卫生事
件等等。
改革开放初期，由于中央农业委员会被撤销，负责组织协调全国抗灾救灾工作的任务
先后划归国家经委、国家计委。１９８９ 年中央国家机关机构改革后，全国性的灾害应急管
理机构主要有：国家计委安全生产调度局、民政部救灾救济司、国家地震局灾害防御司，

其他部门无常设机构。部分省级地方设立非常设的抗灾救灾办公室，隶属机构不一。１９９１
年 ７ 月，国务院设立全国救灾工作领导小组，办公室设在国务院生产办公室。同时，国家
救灾防病领导小组与前者密切配合。其他先后成立的临时性灾害应急领导机构有：国务院
抗旱领导小组、国家防汛总指挥部 （办事机构设在水利部，后改名 “国家防汛抗旱总指
挥部”）。 在联合国倡导的 “国际减灾十年”活动推动下，我国于 １９８９ 年 ３ 月成立了中
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国国际减灾十年委员会，并于 ２０００ 年 １０ 月更名为中国国际减灾委员会，使我国的救灾工
作与国际接轨，不断吸取国外先进经验，采用科学的应急管理办法。
进入新世纪后，我国加快了建立全国性的灾害应急管理体制的步伐，尤其是 ２００３ 年
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