Page 33 - 党政研究2019年第3期

有、从有到更有用的以提升质量为目标的阶段。
再次，应急管理体制建设方面的进展。从 “非典”至汶川地震发生的五年间，我国
初步建立起了统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体
制，汶川地震后在推进应急管理体制完善方面，重点是进行不同参与主体的职能界定、职
能整合，条块关系协调。在基层应急管理体制建设方面，通过认真处理 “高位介入”与
“属地管理”的关系，我国属地政府的责任意识和行动能力得到有效激发 ，应急管理重
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心下移成效显著，如在 ２０１３ 年芦山地震中，国家与地方层面均成立了抗震救灾指挥部，
但在应急响应组织网络中，中央政府适度 “退后”，由 “四川省抗震救灾指挥部”扮演主
要角色，负责抢险救援事宜，有效提高了应急管理效率。横向上重点解决职责碎片化的问
题，加大职责整合，一些地方率先探索建立应急管理大部门，如深圳市设立具有 “大应
急”性质功能的 “深圳市突发事件应急委员会”。通过学术界和实务部门长期的探索和呼
吁，２０１８ 年 ３ 月，新一轮党和国家机构改革，在原国家安全生产监督管理总局职责基础
上整合多个部门的职责成立应急管理部，目前，地方各级政府也在组建相应的应急管理专
门机构，这是我国应急管理体制改革创新的重大突破和成果。政府应急管理职能机构的设
立有助于解决应急管理职能的碎片化问题，并为应急管理体制的进一步优化夯实了基础，
以往涉及多个部门、多个区域、多个层级的应急管理工作效率大幅度提高，而防灾、减
灾、救灾应急成本进一步减少，体现出一定的科学性和前瞻性，这也标志着我国开始迈入
现代国家应急治理的新阶段。
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最后，应急管理机制建设方面的进展。在汶川地震前，我国就已提出并基本建立了统
一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制。受传统行政体制影响，我国应
急管理在纵向政府部门之间的协调联动情况较好，但在横向跨行政区域、跨政府部门方面
问题相对突出，联动和协调机制不畅，难以满足应对那些综合性、复合型突发事件的需
要，这成为汶川地震后完善机制的重点内容。２００８ 年 ８ 月，广东与香港签署 《粤港应急
管理合作协议》，同年 １２ 月广东又与澳门签署 《粤澳应急管理合作协议》，标志着粤港、
粤澳应急管理联动机制建设取得实质性突破。２００９ 年 ９ 月，在国务院应急管理办公室的
大力支持和指导下，由广东省发起倡议，泛珠三角福建、江西、湖南、广东、广西、海
南、四川、贵州、云南 ９ 省 （区）签署合作协议，建立全国首个省级区域性的应急管理
联动机制，为进一步推动我国应急管理区域合作积累了经验。此外，首都北京地区、长三
角区域、晋冀蒙六城市、陕晋蒙豫四省区等地的应急管理联动机制建设也取得一定的成
效。 与此同时，我国还针对危机监测预警机制、调查评估机制以及问责追究机制等薄弱
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环节进行了重点建设，不断落实预防与应急并重、常态与非常态相结合的指导方针，牢牢
把握应对灾害突发事件的主动权。
２． 灾害应急管理重心向基层延伸，基层应急能力建设成效显著
基层应急管理水平和能力，直接关系国家应急管理工作的质量。同自然灾害抗争是人
类生存发展的永恒课题。要更加自觉地处理好人类和自然的关系……提高全民防灾抗灾意
识，全面提高国家综合防灾减灾救灾能力。 在经历汶川地震以后，党和政府认真总结经
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验教训，加大建立并完善基层应急管理体系。基层应急管理量大面广，涉及广大社区、企
事业单位和个体公众。
在社区层面，主要利用广播、电视、报纸、互联网等各类媒介，向社区居民加强应急
知识的科普和宣传；通过案例分析、情景模拟、应急演练等方式实施应急培训，进一步提
高社区居民对灾害应急工作的理解和实战水平；依托社区应急宣传教育活动室、文化站以
及宣传栏等场所，形成 “人人懂安全、人人促安全”的良好氛围，塑造社区灾害应急管
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