Page 29 - 党政研究2019年第3期

害：水灾方面如 １９５０ 年 ７ 月的淮河大洪灾，１９５４ 年 ７ 月长江中下游地区百年不遇的特大
水灾，１９６３ 年 ８ 月的海河大洪灾；地震方面如 １９６６ 年 ３ 月的邢台大地震；更有 １９５９—
１９６１ 年发生的三年严重自然灾害，造成巨大的人口死亡及财产损失。
在此期间，灾害应急管理的主要特点是实行党的一元化领导。１９５３ 年，中共中央要
求 “政府工作中一切主要的和重要的方针、政策、计划和重大事项，均须事先请求中央，
并经过中央讨论和决定或批准以后，始得执行。政府各部门对于中央的决议和指示的执行
情况及工作中的重大问题，均须定期地和及时地向中央报告或请求，以便能取得中央经常
的、直接的领导”。 １９５８ 年 ６ 月，毛泽东在 《中共中央关于成立财经、政法、外事、科
〔 １〕
学、文教各小组的通知》中写下批语，称 “大政方针在政治局，具体部署在书记处，
……大政方针和具体部署，都是一元化，党政不分。具体执行和细节决策属政府机构及其
党组。对大政方针和具体部署，政府机构及其党组有建议之权，但决定权在党中央。政府
机构及其党组和党中央一同有检查之权”。
〔 ２〕
灾害应急管理具体工作主要由中共中央和政务院 （ １９５４ 年 ９ 月后改为国务院）统一
领导，由内务部组织协调，由专门的减灾机构联合其他相关部门联动实施。１９５６ 年，新
中国完成了社会主义改造，进入了社会主义建设时期，中央救灾委员会成为减灾救灾领导
机构，在国务院领导下主管全国救灾事宜。我国建立的国家地震局、水利部、林业部、中
央气象局、国家海洋局等部门都涉及到专业性防灾减灾职能，一些机构设置了二级机构，
并成立本部门的救援队伍，各部门独立负责各自管辖范围内的应急管理。
在建国初期，灾害应急管理主要采用战争时期的做法，即提倡 “生产自救”。 在
〔 ３〕
“一元化”领导体制下，国家实行抗灾救灾应急动员，采用群众运动的方式开展抗灾救灾
工作是当时的另一大特点，有效实现了包括军队在内的全社会力量的广泛参与，并且在安
置灾民、“临灾救济”（紧急赈济、医疗防疫）、集体互助救灾等方面取得了经验。救灾制
度建设方面，灾害信息的发布、救济物资、灾情督察、减免税收等方面加强了管理。建国
初期进行了一定的防灾备灾工作，如进行水利工程建设，开展气象灾害预报，注意水土保
持和森林保护，建立粮食储备制度等等。这一时期，党中央提出了 “不许饿死一个人”
的要求，反映出尊重人的生命的观念，这种观念一直贯穿至今。但此时也出现了许多不当
之处，例如，灾害应急管理中主要采用 “人治”和 “运动式”的做法，无限夸大人的主
观能动性，采用大规模压缩城市人口、精简机构、下放城市居民到农村、知识青年上山下
乡等极端的运动方式，以应对灾害带来的救助压力。灾害应急管理法律的缺失、应急慈善
协会等民间救助组织的消失、拒绝国外的灾害援助等等，都与当时的社会大背景有关。

二、“文革”至改革开放以前的灾害应急管理

这一阶段从 １９６６ 年 ５ 月至 １９７８ 年 １２ 月，大致 １３ 年时间，期间发生过若干重大的自

然灾害，比较大的灾害有 １９７５ 年的河南大洪灾，１９７０ 年 １ 月的云南通海地震，１９７６ 年 ７
月的唐山大地震等等。当时国家虽然处于动乱之中，国民经济也处于崩溃的边缘，但是党
中央对于灾害应急管理工作仍然十分重视。管理方式主要沿用 “文革”前的做法，虽然
坚持了党的 “一元化”领导，可是中央应急领导机构和政府机构遭受严重冲击，处于瘫
痪或半瘫痪状态，主管灾害应急管理具体工作的内务部于 １９６９ 年被撤销，由财政部管理
救灾、救济和优抚等工作，应急管理领导机构成为单纯的拨款单位。各级 “文革领导小
组”“革命委员会”等各类 “文革”组织成为乱世中的权力机构，“文革”结束以后又重
新恢复党委和政府职能。
面对严重的灾害发生，中央农业委员会负责组织协调全国抗灾救灾工作。中央和地方
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