Page 31 - 党政研究2019年第3期

初 “非典”事件的发生，成为一个契机。“非典”事件是新中国建立以来我国发生的最大
一次公共卫生事件，以此次公共卫生事件的应对为转折，我国开始进入系统全面推进应急

管理体系建设的新阶段，促使过去分散协调、临时响应的应急管理模式发生转变。２００５
年，《国家自然灾害救助应急预案》《国家突发公共事件总体应急预案》的出台，标志着
我国灾害应急管理工作走向规范化。通过制定一系列法律法规，我国确立了党和政府统一
领导、部门分工负责、灾害分类管理、属地管理为主的灾害应急管理体制。此期间的灾害
应急管理承继了新中国成立以来好的经验，如坚持党的领导，大灾面前由党和国家领导人
亲自指挥和动员；军队、武警、公安和民兵联动配合；党组织、政府、人大、政协、工青
妇、各民主党派都成为应急管理的主体，甚至公民个人也纷纷响应号召，实现了全国范围
内的联动。
在灾害应急管理领导机构的改革方面，２００５ 年 ４ 月，中国国际减灾委员会更名为国
家减灾委员会；次年 ４ 月，国务院办公厅设置国务院应急管理办公室 （国务院总值班
室），履行值守应急、信息汇总和综合协调职能，发挥运转枢纽作用。国务院应急管理办
公室及随后成立的地方应急管理办公室，成为我国应急管理体系的重要组成部分，也是国
家综合性应急体制形成的重要标志。此时，我国不断完善处理突发公共事件的统筹协调机
制，同时还完善国家防汛抗旱总指挥部、国家森林防火指挥部、国务院抗震救灾指挥部、
国家减灾委员会、国务院安全生产委员会等若干议事协调机构的应急管理职能。除此以
外，国家的专项以及地方灾害应急管理机构得到充实，中央政府有关部门和县级以上人民
政府普遍成立了应急管理领导机构和办事机构，包括防汛抗旱、抗震救灾、森林防火、安
全生产、公共卫生、公安、反恐、海上搜救以及核事故应急等在内的专项应急指挥系统也
得到了完善。解放军和武警部队成为参与灾害应急管理的军事力量，接受党中央的统一调
动。全国初步形成了 “统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的
应急管理体制。这种全国性的灾害应急管理体制解决了过去政出多门、各自为政、分散协
调的弊端，提高了应对灾害的能力，由被动应对转变为主动应对，专项应对转变为综合应
对，应急救援转变为风险管控。
对口支援方式在这一阶段得到发展，在 １９７９ 年全国边防工作会议上，对口支援由区
域性政策上升为全国性政策，确定了省际之间对口支援的名单。１９９１ 年江淮地区特大洪
灾发生后，我国首次在全国范围内实施中央部委对灾区的纵向对口支援政策。 在后来发
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生的汶川大地震应急管理过程中，对口支援全面开花，成为中国式灾害应急管理的成功经
验。实施对口支援方式，体现了我国社会主义制度的优越性以及体制优势。
在灾害应急管理制度建设方面，对计划经济体制下的灾害工作体制和财政体制进行改
革，转变政府职能，试行救灾保险制度，制定了救灾物资和款项的管理、发放、监管制
度；严明抗灾救灾纪律；强调防灾备灾的重要性，加强灾害预测及防备能力；民政部多次
发布文件，要求提高灾害信息工作及时性和准确性，并强调了统一口径、集中管理，避免
政出多门从而导致社会混乱的现象。
我国对海外灾害援助的态度发生了变化，从过去的拒绝国际援助转变为主动接受，制
定了接受国际灾害援助的标准。在动员社会非政府组织、公众参与灾害救助以及捐助方
面，也取得了可喜的进步。

四、汶川特大地震以来的灾害应急管理
如果说 ２００３ 年发生的 “非典”事件是我国应急管理工作的转折点，那么 ２００８ 年 ５ 月
１２ 日发生的汶川特大地震，则成为我国全面加强灾害应急管理工作的新起点。汶川地震
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