Page 32 - 党政研究2019年第3期

１０ 年来，小灾不断，巨灾增多，人民生命和财产损失严重。如在水旱和气象灾害方面，
２００９ 年初我国多省市发生极端旱灾、２００９ 年 １１ 月北方地区发生罕见暴雪、２０１２ 年 ７ 月华
北地区发生百年一遇特大暴雨；在地质和地震灾害方面，２０１０ 年 ４ 月 １４ 日青海玉树市发
生 ７． １ 级地震、２０１０ 年 ８ 月 ７ 日甘肃舟曲县发生特大泥石流、２０１３ 年 ４ 月 ２０ 日四川芦山
县发生 ７． ０ 级地震、２０１４ 年 ８ 月 ３ 日云南鲁甸发生 ６． ５ 级地震、２０１７ 年 ８ 月 ８ 日四川九寨
沟发生 ７． ０ 级地震。
自汶川地震以来，我国针对各种突发事件特别是灾害突发事件加强了应急管理工作，
在应急管理 “一案三制”（预案、体制、机制、法制）体系完善、应急管理能力提升、应
急平台建设、应急产业发展以及社会参与等方面取得新进展，积累了丰富经验。
１． 继续推进 “一案三制”建设，灾害应急管理体系更加完善
自 “非典”以后，我国就全面启动了以 “一案三制”为核心的应急管理体系建设，
至 ２００８ 年汶川地震发生前，“一案三制”应急管理体系基本建成，并在汶川地震应对中初
步显示出其有效性。因此，汶川地震以后，应急管理体系建设的目标任务，主要是补短
板，强化体系的功能和内部协同性，提升灾害应急管理的能力和水平。
首先，应急预案建设方面的进展。２０１１ 年，根据救灾工作的需要，首次修订 《国家
自然灾害救助应急预案》。２０１２ 年，修订 《国家地震应急预案》，使国务院抗震救灾指挥
机构的组成和职责、四级响应机制、地震应急措施规定进一步细化明确。２０１３ 年，国务
院办公厅出台 《突发事件应急预案管理办法》，明确了应急预案的概念和管理原则，规范
了应急预案的分类和内容、编制程序以及持续改进机制等，着重于扭转预案符号化和实用
性缺失问题。 ２０１６ 年，再次修订 《国家自然灾害救助应急预案》，重点对预案适用范围、
〔 ８〕
应急响应启动条件、启动程序及响应措施进行调整和完善，进一步提高了预案的针对性、
实用性和可操作性。 总体而言，最近 １０ 年间，我国应急预案在原有数量建设基础上，更
〔 ９〕
加注重对应急预案质量的提高，并使应急预案编制实现从 “类法律”规范转向 “类技术”
规范。
〔 １０〕
其次，应急管理法制方面的进展。除预案外，继续推进相关法规、制度、政策的完
善，国民经济和社会发展国家 “十二五”规划的第六篇第二十六章、第九篇第四十一章、
第十三篇第五十五章，以及 “十三五”规划的第十七篇第七十二章，均从不同角度阐释
了建设平安中国的国家理念。２００８ 年修订 《中华人民共和国防震减灾法》，新增防震减灾
规划和监督管理两章内容。２０１０ 年颁布 《自然灾害救助条例》，整合社会各种救助力量，
更有效保障了受灾人员的基本生活。为进一步分散风险，提高灾害金融对防灾减灾的作
用，２０１３ 年 １１ 月 １２ 日，党的十八届三中全会通过 《中共中央关于全面深化改革若干重
大问题的决定》，明确提出 “建立巨灾保险制度”。２０１４ 年 ８ 月 １３ 日，《国务院关于加快
发展现代保险服务业的若干意见》正式发布，确立了 “建立巨灾保险制度”的指导意见。
此后，我国地震保险、洪灾保险、火灾保险、雹灾保险等多种灾害险种陆续推出，深圳、
宁波、云南、四川、广东等 ２８ 个省市相继开展了巨灾保险试点工作，并在实践中取得一
定成效。此外，《国家突发事件应急体系建设规划 （ ２０１１ － ２０１５）》《中共中央 国务院关
于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》 （ ２０１６ 年）、 《国家突发事件应急体系建设
“十三五”规划》 （ ２０１７ 年）、 《中国气象局关于加强气象防灾、减灾救灾工作的意见》
（ ２０１８ 年）等相关政策文件相继出台，进一步使我国灾害类突发事件应急管理得到保
证 〔 １１〕〔 １２〕 。目前，加强应急管理体系建设已上升为国家意志，从被纳入国民经济和社会发
展的规划中，再到各类法律法规文件的出台、修订，意味着我们比以往任何时候都更重视
应急管理法规政策体系建设，也标志着我国应急管理法规政策体系建设已经走向从无到
２ · ·
３