Page 25 - 党政研究2019年第3期

集体经营性建设用地的主体、入市范围和途径，完善市场交易规则和服务监管，扩大使用
权能，建立土地增值收益分配等五个方面取得了积极进展，形成了大量可复制可推广的改
革成果。实践证明，农村集体经营性建设用地入市的改革是中国农村土地制度改革的现实
需求。这一修改为落实同等入市、同权同价和建立城乡统一的建设用地市场奠定了法律基
础。
其次，统筹入市改革和征地改革。按照中央三项改革试点的部署，农村集体经营性建
设用地，为存量农村集体建设用地中土地利用整体规划和城乡规划，确定为工矿仓储等经
营型用途的土地。从改革试点情况看，试点地区针对不同地块在符合规划前提下，探索了
旧地入市、调整入市和城中村入市三种途径，有效盘活了农村集体经营性建设用地等资源
资产，增加了农村集体经济组织和农民财产性收入，为建立城乡统一的建设用地市场提供
了经验。此次修法在明确界定征地范围基础上，明确符合土地利用总体规划的农村集体经
济性建设用地可以入市，主要的考虑是建设用地具有较强的不可逆性，实行用途管制是世
界大多数国家的通行做法，是确保土地利用、经济效益、社会效益、生态效应相统一的基
本途径，也是统筹经济发展与耕地保护的重要举措。因此，按照中央建立城乡统一建设用
地市场的方向要求，无论是国有建设用地还是农村集体经营性建设用地，都要遵守用途管
制和用地规划。
此外，从修改的第 ６３ 条第 ３ 款来看，留出了继续改革的空间。此次修法删除了对农
村集体经营性建设用地入市的进程性规定，对农村集体经营型建设用地入市进行了原则性
规定，明确了入市的范围、取得的方式、权利等问题，同时明确集体经营性建设用地出让
转让的办法由国务院另行规定。此种授权国务院另行规定的做法，一方面，主要考虑到农
村集体经营性建设用地入市还在试点阶段，试点是在试点地区内封闭运行尚未在全国铺
开，在法律中明确规定入市的具体办法时机尚不成熟；另一方面，相关领域改革尚需深化
衔接，与国有建设用地市场相比，农村集体经营性建设用地市场更为复杂，土地市场的形
成不仅需要土地使用制度的改革，而且涉及规划、金融、税收、投资、监管、服务等相关
领域的配套落实。
（三）完善宅基地管理使用制度
现行法律政策基于我国的基本国情，立足于宅基地的社会保障属性，明确规定宅基地
无偿使用、一户一宅、面积法定、不得转让等，但随着经济社会的发展和人口变化，出现
了一些新的问题和弊端。一是，制度设计和实践变迁的冲突。实践中一户多宅和超标准建
房普遍存在，新增宅基地用地紧张，但大量超标准和闲置的宅基地缺乏有效退出机制，资
源未有效配置，在一些东部沿海发达地区，宅基地供求矛盾尤其突出。二是，宅基地作为
农民重要的财产，用益物权缺乏有效实现形式。对宅基地使用权的流转限制过严，退出补
偿机制既不完善也不清晰。实践中集体经济组织内部存在着通过买卖或出租农房形成的宅
基地使用 “隐性”流转的情形，《物权法》规定宅基地使用权的转让适用 《土地管理法》
等法律和国家有关规定，但 《土地管理法》并未认可这种流转行为的合法性。
因此，从实践中面临的问题以及试点情况的成效来看，本次修法以及改革的规制思路
主要体现在以下几个方面：
第一，加强保障农民宅基地取得权。我国现行农村宅基地使用及管理制度的核心体现
在现行法的规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省区市规定
的标准，体现了国家保护农村基本生存权的法律承诺和严格保护耕地的基本国策。但随着
城镇化的快速发展，实行一户一宅的宅基地保障制度难度不断加大，在城乡建设用地扩展
边界外的传统农区还是能够实行一户一宅的宅基地分配制度，而在经济发展较快，人均耕
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