Page 22 - 党政研究2019年第3期

用权转让的局面：农用地如果要用于非农业建设，只能经国家征收将其变为国有建设用
地，由 “国家”（事实上主要是地方政府）垄断土地一级市场，从而形成庞大的 “土地财
政”。国家作为利益主体，形成了国家既制定政策、又参与市场，既当球员、又当裁判员
的局面，造就了政府通过征地低价拿地、高价出手的奇怪现象，使商业开发被囊括为土地
征收中的 “公共利益”，农民的财产利益则尽可能被压至最低。
此外，先前的土地制度使得农民仅能获得农业生产收入，很少获得土地财产性收入。
相比之下，韩国、日本等国农民则都有务农收入、务工收入、财产性收入和以地为本的创
业收入。２０１７ 年，农村常住居民人均可支配收入 １３４００ 元，城镇非户籍居民 （包括农民
工）人均可支配收入 ２２５００ 元，而城镇户籍居民人均可支配收入为 ４１１００ 元。二者之间的
①
差距一定程度源于作为农民重要财产性资本的土地，无法在现行土地制度之下获得土地财
产性收入和创业投资。
最后，农村各类土地交易机制的断绝，导致社会资金无法流入农村，而农村的储蓄资
金通过信用社和银行等机构流向城镇。从多年数据的观察来看，全社会固定资产投资中，
每年农村住宅建设和农业等投资只占全部投资的 ５％，９５％的投资流入了城镇。现行土地
体制之下，即便中央积极号召城镇中的社会资金、信贷资金流入农村和农业，但实际情况
总是事与愿违，其根源在于法律对于农村集体土地交易的限制，导致农村集体土地无法自
由流转交易，因而农村各类土地不能形成对应价值，在投资领域审视就是风险极大的垃圾
资产。实践中，丽江商铺客栈、画家村等一些土地长期租用 （实际上是购买）等投资最
后都是损失惨重，也证明了法律对于农地流转交易的限制，导致到农村投资服务业、加工
业或购买土地办农场具有极高投资风险，因而很难吸纳社会资本流入农村建设。

四、农村土地制度改革的破局之路

（一）优化农村集体土地征收制度
１． 征地范围过宽：“公共利益”的明晰与界定
我国农村集体土地征收征用领域一个突出问题是征地范围过宽。现阶段我国实行严格
的土地用途管制制度，尤其是集体土地，在一段时间内实现完全意义上的自由流转和入市
几无可能。 然而城市化的建设需要大规模征地，《宪法》和有关法律并未对公共利益作
〔 １９〕
出明确界定，因而在现实中不仅存在着基于 “公共利益”的征地行为，还存在着大量基
于 “商业利益”的征地行为。 现实中的普遍做法是，给经营性用地贴上 “公共利益”标
〔 ２０〕
签，启动实施土地征收行为。城郊地区或城乡结合部地区的土地靠近城市，土地价值和增
值随着城市扩张而扩张。经常出现打着公共利益的旗号征收农村集体土地，但实质进行经
营性项目建设的情形。因此亟需通过修法界定 “公共利益”的范围，以此抑制经营性用

地征地行为。主流观点认为，现行集体土地征收制度的症结在于 “公共利益认定的泛化”
和 “征收程序的缺位”。
〔 ２１〕
《宪法》第 １０ 条第 ３ 款、《物权法》第 ４２ 条第 １ 款、《土地管理法》第 ２ 条第 ４ 款
均规定，国家只有在 “为了公共利益的需要”之时才能发动土地征收和征用权。一方面
国有建设用地的存量十分有限，要进行城市化建设必然需要征收大量集体土地。但是另一
方面，并非所有的城市化建设都必然基于 “公共利益”，诸如商场、写字楼、住宅等的建
设很难认定属于 “公共利益”目的还是 “商业利益”目的 ，但这些设施的建设却需要
〔 ２２〕

① 周天勇：土地体制为什么要改，怎么改？ｈｔｔｐ：／ ／ ｆｉｎａｎｃｅ． ｓｉｎａ． ｃｏｍ． ｃｎ／ ｚｌ／ ｃｈｉｎａ／ ２０１８ － １２ － ２５ ／ ｚｌ － ｉｈｍｕｔｕ
ｅｅ２４９４６７４． ｓｈｔｍｌ，最后访问日期：２０１９ － １ － ２８。
２ · ·
２