Page 18 - 党政研究2019年第3期

市开始试点，允许存量的集体建设用地不经征收直接入市运营集体租赁住房项目。这一改
革在 《土地管理法》修正案征求意见稿的基础上又迈了一步，即把准许不经征收入市的
集体土地从经营性建设用地扩大到了建设用地，包括经营性的，也包括非经营性的，如宅
基地、集体公益用地等。然而，《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》要求：“集
体租赁住房出租，应遵守相关法律法规和租赁合同约定，不得以租代售。承租的集体租赁
住房，不得转租。”这种突破又是相当有限的，因为该试点下的入市只能采取租赁方式，
严禁以租代售或转租。
综上所述，土地集体所有制度和家庭联产承包责任制制度构成我国农村土地制度的核
心；对土地用途进行管制，即农村土地不能直接进入二级市场，实行严格耕地保护制度。
从 １９４９ 年开始，中国先后经历了农民土地所有制、农村集体所有集体经营制、农村集体
所有家庭联产承包责任制三种形式的符合现实国情的农村土地制度，从制度层面支撑了中
国的工业化和城镇化，提升了多数城市市民和城郊农民的整体福利水平，也为中央财政解
决中西部问题、“三农”问题等提供了前提条件。当然，面临发展中出现的各种新问题，
农村土地制度也不断实践创新，随之进行一系列的变革应对。
（二）农村土地改革的创新：农地 “三权分置”改革
１． 乡村振兴战略下的农地改革问题
农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，实施乡村振兴战略是全党 “三农”
工作的重中之重。有学者指出，全面深化农村土地制度改革、完善承包地 “三权”分置
制度，是乡村振兴战略的重点和推进农业现代化的根本动力。 要建立乡村振兴的用地保
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障机制，完善农村土地 “三权分置”制度，优化城乡建设用地和乡村建设用地布局。
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党的十九大报告提出，实施乡村振兴战略，巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土
地制度改革，完善承包地 “三权”分置制度。保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地
承包到期后再延长 ３０年。深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济。
２０１８ 年 ９ 月，中共中央、国务院印发的 《乡村振兴战略规划 （ ２０１８ － ２０２２ 年）》（以
下简称 《规划》）指出，实施乡村振兴战略是以习近平同志为核心的党中央着眼党和国家
事业全局、顺应亿万农民对美好生活的向往，对 “三农”工作做出的重大决策部署，是
决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，是新时代做好
“三农”工作的总抓手。坚持把解决好 “三农”问题作为全党工作重中之重，坚持农业农
村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立
健全城乡融合发展体制机制和政策体系，统筹推进农村经济建设、政治建设、文化建设、
社会建设、生态文明建设和党的建设，加快推进乡村治理体系和治理能力现代化，加快推
进农业农村现代化，走中国特色社会主义乡村振兴道路，让农业成为有奔头的产业，让农
民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园。
贯彻落实乡村振兴战略，要巩固和完善农村基本经营制度，落实农村土地承包关系稳
定并长久不变政策，衔接落实好第二轮土地承包到期后再延长 ３０ 年的政策，让农民吃上
长效 “定心丸”。全面完成土地承包经营权确权登记颁证工作，完善农村承包地 “三权分
置”制度，在依法保护集体所有权和农户承包权前提下，平等保护土地经营权。建立农村
产权交易平台，加强土地经营权流转和规模经营的管理服务，加强农用地用途管制。
２． 农地 “三权分置”改革成效

《土地管理法》是 １９８６ 年 ６ 月由第六届全国人大常委会审议通过的，１９８８ 年、１９９８
年、２００４ 年三次修改。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央明确要求 “重大
改革要于法有据”。党的十九大报告明确要求深化农村土地制度改革。为落实党中央关于
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