Page 20 - 党政研究2019年第3期

人的合法权益，任何组织和个人不得侵犯。”
然而，土地经营权作为法律新设的民事权利，究竟是何种性质的权利，引发学界讨
论。经济学界普遍认为， “土地承包经营权是承包权和经营权的混合体”，以 “权利束”
来解释物权或产权的分解，可将土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营
权分置并行。法学界对此认识分歧颇大，存在 “总括权利说”“物权说”“债权说”“两
权说”等四类观点。
〔 １４〕
从文义解释来看，《土地承包法》对土地经营权主要规定了如下几个方面：一是规定
土地承包经营权的概念，承包方可以自己享有土地经营权，也可以流转土地承包经营权；
二是规定土地承包经营权的流转方式，该法第三十六条规定 “承包方可以自主决定依法采
取出租 （转包）、入股或者其他方式向他人流转土地经营权，并向发包方备案”；三是规
定土地承包经营权的登记制度，该法第四十一条规定 “土地经营权流转期限为五年以上
的，当事人可以向登记机构申请土地经营权登记。未经登记，不得对抗善意第三人”；四
是规定土地经营权的融资担保规则，该法第四十七条规定 “承包方可以用承包地的土地经
营权向金融机构融资担保，并向发包方备案。受让方通过流转取得的土地经营权，经承包
方书面同意并向发包方备案，可以向金融机构融资担保”。
我们认为，三权分置的关键在于构建一种具有相当稳定性、效力更强、相对独立的土
地经营权。从权利来源来看，土地经营权派生于土地承包经营权，土地承包经营权是承包
人基于集体经济组织成员身份享有承包经营土地的合法权利，具有福利和保障功能，而土
地经营权是承包人基于土地承包经营权享有的使用土地的财产权利。从权利性质来看，土
地承包经营权是现行法律明确规定的用益物权；农户承包权是一种社员权，即基于其农村
集体组织成员而拥有的权利，而土地承包经营权则是法律基于农民的承包权赋予农民的土
地权利；土地的经营权则不可能来自于承包权这种社员身份权的分离，而只能是来自于土
地承包经营权。
因此，需要从以下几个方面理解 “三权分置”的法理逻辑。 第一，坚持土地所有权
〔 １５〕
集体所有不变，在目前农民仍占中国多数人口的前提下，动摇土地基本宪制具有较大风
险，没有必要动摇作为国家根本制度的土地宪制。第二，土地承包权不仅不是从土地承包
经营权中分离出来，而且是其权利的源头。正确的逻辑是：土地所有权→土地承包权→土
地承包经营权 （土地经营权），而非土地所有权→土地承包经营权→土地承包权 ＋土地经
营权。第三，关于放活土地经营权的问题，土地经营权作为土地承包经营权的一种权能，
并不需要单独由法律来予以重新赋权，按 《土地承包法》土地经营权的流转和担保规则
即可解决农地流转和抵押问题。
综上，对于 “三权分置”改革的实现路径，应当在坚持土地集体所有权不动摇的基
础上，厘清土地所有权、土地承包权和土地经营权三者之间的关系，稳定土地承包权，即
在此次确权中，把土地所有权和土地承包权都尽量明确到户，从而使得农民放心把自己的土
地承包经营权 （土地经营权）进行流转，从实践问题出发来进行放活土地经营权的改革。

三、我国土地体制改革的必要性及现实需求

我国土地体制改革是伴随着农村集体土地制度的实践变迁与差异化的制度回应进行的
相应改革，是适应市场化、城市化、农业现代化的必然要求进行的改革。
纵观新中国 ７０ 年这三次农村土地制度改革，第一次是将官僚地主集中的土地平均分
配给农民，使农民有其田；第二次是社会主义改造后确立的农村集体土地所有制；第三次
是改革开放后将集体耕地由农民承包使用，使农民有了土地的承包使用权。而这一次土地
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