Page 114 - 党政研究2019年第1期

会发展状况以及人文环境差异很大，处于权力中心的政策制定者不得不在决策统一性的条
件下，在宏观层面提出较为纲领性和原则性的文件，保留地方政府政策执行的灵活性。
由此可见，基层公务员所执行的政策规定，往往不可避免地包含有一定的冲突性和模
糊性。由于社会环境不断地发生变动，现实世界的复杂性与多变性，政策内容无法详细而
合理地规定所有事务，无法固化为一套具有行之有效的行动指南。随着社会转型和社会结
构的变化，公共管理系统中的各个要素高速流动，决策者与立法者所要应对和处理的问题
愈加复杂，而政策自身所具有的模糊性特征，则会随着社会复杂性程度加深而不断增强。
（二）执行资源的可得性
良好的公共政策的执行通常需要充裕的人、财、物、信息等资源的支持，但对于基层
公务员而言，他们通常必须在资源十分有限的情境中执行公共政策。基层公务员在政策执
行中往往不可避免地遭遇资源获得性的问题，他们所面临的资源不足状况，主要表现在以
下几方面：
第一，组织资源的不足。长久以来，政府似乎都面临着资源不足的窘境，其原因在于
公共服务的供给与民众的需求之间存在着动态的互动关系：当政府试图通过增加公共服务
的供给以满足民众的需求时，需求就会随着供给的增加而增加。政府所提供的公共服务越
好越及时，民众的需求量就越大。
第二，时间资源的限制。时间不仅影响对政策执行信息的获取与处理，也会影响到基
层公务员对当事人的情感投入程度。公共服务组织常常会以数种不同的方式，来提供比实
际需要更少的资源给公职人员，却要求他们尽力完成份内的所有工作。 “上面千条线，
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下面一根针”，实现政策目标的任务，基层公务员通常必须处理相对于工作责任而言甚为
庞大数量的工作。不仅如此，对科层制体系中的基层公务员而言，他们常常还需花时间应
付填写表格、拟定计划、参加例会等组织例行工作。基层公务员的政策执行，往往无法避
免时间限制带来的影响。
第三，信息资源的限制。时间限制直接影响基层公务员政策执行中的信息获取情况。
在面对当事人时，基层公务员往往没有更多的时间获取有关当事人的相关信息，因而也无
法根据有效的信息为当事人提供相对满意的服务。
（三）目标群体的异质性
目标群体是指公共政策试图影响、引导、管制或改变行为的标的人群。目标群体的结
构、数量、配合程度对政策执行的结果有着重要的影响。
首先，目标群体构成的多样性及其行为的多样性特征，将在很大程度上增加政策执行
的复杂性。当面临多种多样的目标群体时，基层公务员对目标群体信息的收集和处理能力
便受到了限制，这种限制使得基层公务员往往无法对目标群体的需求和行为做出准确的判
断，从而导致了政策执行中的信息不对称。
其次，目标群体的配合程度也将会影响基层公务员的政策执行。任何政策都有一个可
接受性的问题，能够获得目标群体认可和理解的政策，会使得政策在执行的过程中更加顺
利。目标群体对政策执行的配合程度受到了自身生活水平、教育背景、利益诉求等多种因
素的影响。
再次，目标群体的弱势地位决定了其在原有环境和制度无法改变的情况下，只能依具
体情况接受和适应政策执行过程。基层公务员所面临的目标群体往往具有一个重要特点，
即非自愿性。非自愿性包含两个方面的含义：一是像警察这类具有强制性的公共机构，其
当事人具有显而易见的非自愿性；二是在表面上看，当事人是自愿接受公共服务的，但事
实上这是一种被迫的自愿，因为除了接受公共服务之外，当事人并没有其他的选择。由于
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