Page 118 - 党政研究2019年第1期

性，是政策执行者复杂的工作环境所带来的。由于工作环境充满复杂性和不确定性，各种
影响因素相互交织，受到个体理性的限制，政策执行者无法在事前对具体的执行情境有较
为清晰或全局性的认识。他们对于政策情境的认识和理解，往往是在具体的执行过程中形
成的。在行动中，他们会对执行环境和执行对象进行关注、分析、筛选和判断，以此来确
定执行政策和提供公共服务的方式。他们对于 “如何处理这种复杂情况”的回应，构成
了其实际发展出来的策略。
再次，策略性选择是在反馈中发展的。由于现实环境的复杂性，政策执行者所面对的
执行情境千变万化。某一次的成功经验并不能完全指导所有的执行情境，但是，他们会发
挥个体能动性，将其运用于相似的政策执行情境。为了尽可能应对工作环境的不确定性，
政策执行者会在行动中不断地试错，并根据试错反馈总结经验和教训。原有经验在新情境
的应用会形成一定的反馈，受到反馈信息的政策执行者会对经验加以修正和调整，经调整
后的新经验会再一次被运用到政策执行的情境中去。在实际政策执行过程中，执行者会一
直处于这样的行动 －反馈 －修正的循环之中，久而久之，他们为应对环境不确定性所发展
出来的策略将会不断地发展，最大限度地应对政策执行中的不确定性。
最后，策略性选择随时间不断进化。在与环境互动的过程中，执行者所处的环境会因
其策略性行为的调整发生相应的变化。可以说，由于环境对政策执行的影响不可剥夺，因
而，在实际的政策执行中，两者都在不断的调整、发展和进化。政策执行者的策略是为了
应对环境的不确定性和复杂性，为了保持两者间的平衡状态，环境也会对执行者的策略产
生一定的反馈。环境的反馈变化会保留执行者的一部分策略，这部分策略通常是有利于提
高政策执行有效性的。同时，环境会反馈变化中逐渐淘汰掉那些为政策执行有效性带来消
极影响的策略，以此来提升政策有效性。当然，策略性选择在环境中的进化并不是一蹴而
就的，而是一种缓慢而长久的过程，这个过程一旦完成，会对政策执行产生质的影响。
（二）基层公务员的策略性选择
受到个体差异和执行环境多样性的影响，基层公务员政策执行中的策略性行为各有不
同。从不同角度出发，可以更好地认识和理解基层公务员的策略性选择。
从政策执行内容来看，基层公务员的策略主要表现在两方面：一是调整政策内容。对
于基层公务员而言，他们实际的执法内容和工作内容往往是充满挑战的，这种挑战性既是
政策本身所带来的，也是受政策执行情境影响的。一般而言，即使是模糊的政策，也是有
政策目标的，即对政策执行活动有一定引导作用的。例如，交通警察每天所面对的交通状
况和事故情况都是不同，政策无法对千差万别的交通情况作出详细规定，但是政策执行的
最终目的，都是维护公共交通秩序。但是，由于政策目标的模糊性，基层公务员既可以积
极地调整政策内容，使政策结果更加趋近于政策目标；也可以按部就班、“得过且过”地
进行执法工作。例如，十字路口的交警，既可以选择指挥过往车辆和人群更有秩序地通
过，也可以因红绿灯的存在而不采取任何指挥行动。二是选择性执行。选择性执行是指基
层公务员在实际的执行中，会选择完成难度较小或者更易于组织量化考核的工作。例如，
公共就业服务机构的工作人员，往往更加倾向于帮助学历层次较高或者拥有专业技能的失
业人员，因为这部分人员往往更容易找到工作。
从政策执行手段来看，基层公务员根据其工作特点和工作内容，发展出了排队、分
类、合作、权变等策略。为了应对资源的有限性和其他各种因素的影响，排队是在基层公
务员政策执行中较为常见的一种策略。由于政府提供的公共服务和社会资源往往无法完全
满足民众的需求，为了有效地应对民众的质疑，基层公务员在实际工作中发展出了排队的
策略，即 “先到先得”。在长期的政策执行实践中，民众和基层公务员都达成了一种默
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