Page 117 - 党政研究2019年第1期

第四，心理和身体素质。基层公务员的心理素质指其精神状态、心理健康水平、工作
倦怠程度、价值观、角色压力等方面的状态。基层公务员作为国家和政府管理社会事务的
重要力量，其工作性质和工作环境对心理素质提出了很高的要求。基层公务员的心理素质
主要包括压力排解能力、角色认知能力、心理状态调适能力等。心理素质不仅影响基层公
务员个人的身体健康和工作效率，也会对政府管理的效率和公共管理的公正性产生重要影
响。身体素质指基层公务员的体力和适应力。作为政策执行者，基层公务员面对复杂的外
部环境，随时要准备完成高强度的工作，良好的身体素质是其有效执行政策的重要保证。

四、能动性选择：具体情境下的行动策略

在复杂世界中，组织的每个成员均有主动分析环境、汲取经验、总结规律、形成适应
性对策的能力。这种能力体现在政策执行中，便是一种形成策略性选择的能力。如前所
述，影响政策执行的因素主要来源于两个方面：一是由政策规定、目标群体、组织机构、
执行资源以及社会关系等结构性因素所构成的复杂环境；二是基层执行者的政策执行的能
力与素质。从不同的角度出发，两者都会对政策执行产生影响，但需要注意的是，基层公
务员是在复杂环境中进行政策执行的，在政策执行过程中会与环境发生互动关系。因此，
执行者和复杂环境对政策执行的影响并不是两者影响作用的简单相加，而是两者因素共同
作用的结果。基层执行者是在一定的环境限制条件下执行政策的，在与环境发生互动作用
时，基层公务员会根据自身所处的情境做出策略性选择，探索和寻求最适合自身生存和发
展的行动逻辑。这些策略性选择，最终会形成实际的政策执行行为。

图 １ 基层公务员政策执行模型
（一）策略性选择的形成过程
首先，自由裁量权为策略性选择的形成提供了基础。政策执行过程中的 “自由裁量权
是基层公职人员与公民互动中不可避免的” ，因为 “无论政策和规则如何详细，现实的
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复杂性和多样性会远远超出政策制定者的想象力” 。因此，在实际的政策执行中，基层
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公务员常常会运用自由裁量权，就政策执行的内容、手段、态度等方面做出决定。就某些
层面而言，政策往往是在实际执行过程中制定和修正的，这个过程是基层公务员基于有限
信息，面对复杂环境所作出的反应。近年来，随着福利国家观念的盛行，西方各国行政裁
量权的范围逐渐放开。随着我国社会结构的转型，基层公务员政策执行中的自由裁量权也
呈现出一种扩张趋势。
其次，策略性选择是在互动中产生的。基层公务员的策略选择并非是事前就设定好的
一套行为准则，而是在分析判断政策环境的实际行动过程中产生和形成的。任何策略，无
论在什么领域，都具有博弈的意识。博弈隐含着对风险和不确定性的认识，而这些不确定
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