Page 115 - 党政研究2019年第1期

基层公务员所面对的往往都是非自愿的当事人，而这部分人非常依赖公共机构提供的服
务，因此在提供此种公共服务方面，当事人大都会表现出顺从的态度接受此种差强人意的
服务。事实上，由于民众不得不去政府部门寻求服务，因而政府部门很容易就能控制当事
人，致使当事人的满意度在导正或惩处基层公务员及其组织的行为时收效甚微。一般而
言，就算是基层公务员及其组织无法满足当事人的需求，也不会损失什么。基层组织会试
图采取某种方式，例如设立意见箱、投诉点等，试图去处理当事人的抱怨，也必然会采取
措施尽力维护政府的形象。然而，基层公务员及其组织会接受民众的抱怨，并不意味着他
们会根据当事人的抱怨修正政策。换言之，目标群体的反馈并不能有效地修正基层公务员
及其组织的政策执行行为。
（四）组织控制的有效性
组织控制的有效性需要包括组织结构的有效性及监管规则的有效性。公务员既是国家
公职人员，便要接受官僚组织的管理。为了实现组织目标，官僚组织会对公务员的日常工
作和执法行为施加控制。基层公务员当然也不例外。一般而言，官僚组织及其管理者对基
层公务员的控制方式是多种多样的，主要包括绩效考核、设定工作程序、定期培训等等。
现如今，绩效考核已经发展成为了一种制度，基层官僚组织及其管理者企图通过绩效考核
将基层公务员的行为控制在规定的范围内。“在理论上，绩效的量化测量应该是相对容易
的，并且对于他们的效度是没有争议的，但是对于基层官僚机构而言并非如此。” 由于
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基层公务员的工作输出品是他们所提供的公共服务，或是自由裁量权的有效性，如果对于
基层公务员的工作有效性存在争议，那么对于其工作输出进行量化考核是很困难的。现行
的 “岗位目标管理责任制”使得基层公务员在政策执行中更加倾向于完成那些容易量化
的工作指标。官僚组织通过各种控制方式使得基层公务员按照组织所期望的方式行事，在
某种程度上而言，官僚组织确实达到了控制的目的。
但与此同时，官僚组织的控制行为也在很大程度上限制了基层公务员的政策执行。官
僚组织的控制使得基层公务员不得不在政策执行过程中，分出一部分时间或精力来应对组
织的管理与控制。例如，拟定工作计划、填写表格、撰写工作日志等已经成为基层公务员
每天必须完成的工作，这是一种固定的工作程序，也是对他们工作进行绩效考量的重要依
据。
（五）社会关系的现实性
基层公务员既是国家公职人员，需要履行公务员的职责与义务；同时也是社会整体中
具体的一分子。这些公务人员不是机械地按照组织赋予的角色行动，而是 “嵌入于真实
的、正在运行的社会关系系统之中” 。由于民众对于公共服务的需求总是无法完美得到
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满足的，为了尽可能以最少的成本获得公共服务，当事人往往会想尽各种办法谋取福利，
这时社会关系网络就会发挥作用。基层公务员的日常工作常常需要面对 “人情”“面子”
“关系”的影响，而且，越是低层级的公务员，镶嵌于社会关系中的程度更深，越容易受
到这类关系的影响。
基层公务员的政策执行，受到血缘、地缘、业缘、学缘等因素影响，常常会陷入 “人
情困境”之中。基层公务员无法脱离社会关系而存在，在实际的政策执行中也会深受社会
关系网络的影响。社会关系网络带来的影响是双重的，一方面，社会关系网络会缓解信息
不对称带来的政策执行压力，使得基层公务员更好地了解民众的需求，从而使得公共福利
的分配相对较为合理；另一方面，社会关系网络也使基层公务员处于 “公平”与 “人情”
的两难困境之中。选择照章办事，会被称为 “不近人情”，在社会关系网络中遭到排斥；
选择人情世故，会受到良心谴责，使政策执行失去公平正义。
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