Page 113 - 党政研究2019年第1期

选择对政策效果产生直接的影响。 因此，研究基层政府和基层公务员政策执行问题非常
〔 ２〕
重要。
政策执行研究是一个多学科、多层次和多角度的研究领域。政治学、公共管理学、经
济学、社会学、教育学等学科都会研究政策执行，而且，由于研究者试图解释的目标不
同，政策执行研究的层次和视角存在很大差异，产生了很多理论和分析途径。例如，委托
代理理论强调了代理人是具有自主性的行动者，往往会做出一系列的选择从而最大化自身
利益。政策执行研究的这一路径主要致力于探究政策设计如何形塑个体的选择，反过来，
这种选择如何又导致了意图性或者非意图性后果。 社会网络理论则聚焦于个体的行为是
〔 ３〕
如何由社会互动和同侪效应所塑造的。政策执行的这一路径主要探究个体是如何嵌入到社
会关系网络当中的，他们首先学习了解政策，并据此做出回应。 政策执行的意义构建理
〔 ４〕
论则聚焦于个体和群体在其所处的环境中，运用他们熟悉的文化观念阐释政策的方式，以
及行动者对政策的阐释如何影响了具体的政策执行。 批判性的分析途径则致力于探究嵌
〔 ５〕
入在政策过程的权力关系。批判性理论认为，不管行动者是否感知到，权力关系都形塑了
其回应策略。
〔 ６〕
这些研究政策执行的不同路径，基本上都隐含着关于人的能动性的不同预设，形成了
从无限制无约束的个体选择，到一定条件下的能动性选择，和行动者被结构所完全决定这
样的差别。从结构与能动关系的问题角度来看，一种路径更重视结构的自我生成与转化，
不涉及考察各种形式的能动性在不同阶段、不同结构限制下发挥的作用；另一种路径则往
往片面夸大行动者形塑政策执行结果的力量，而忽略了所有的行动都会受到社会关系、外
部环境、制度条件所影响与制约。
本文尝试运用结构和能动的概念工具，在整合现有研究的成果上，综合结构性因素与
个体性因素，将基层公务员的政策执行看作是结构性情境下的策略性选择。本文认为，政
策执行涉及基层政策执行者的能动因素和结构因素。公共政策的执行是在一种复杂的结构
中进行的，结构性因素既会限制，也会促成公共政策的有效执行，使得公共政策的执行结
果偏离或者达成政策预期的目标。同时，作为政策执行的主体，基层公务员的政策执行行
为并不是机械的，而是在复杂的结构脉络中不断发挥主观能动性，选择有利于减轻环境不
确定性和缓解自身压力的方式，推进政策执行活动。

二、基层公务员政策执行的结构性因素

政策执行是在一个复杂多变的环境中进行的。因此，必须考察基层公职人员所处环境
的复杂性。 探究基层公务员政策执行中的结构性因素，需要考虑公共政策本身的合理性、
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组织结构的约束性、执行资源的可得性、组织机构运行的有效性、执行者社会关系的复杂
性等方面的结构性因素。这些结构性因素相互影响，共同构成了基层公务员政策执行所面
临的复杂性环境。
（一）政策本身的合理性
政策规定是基层公务员政策执行的基本依据。从理论上讲，中央政府及各部门应该提
出清晰的政策目标及具体的政策执行措施，并通过 “目标管理责任制”将政策目标层层
贯彻到各级政府，同时利用指标考核、激励与惩罚机制等保障国家政策执行与目标实
现。 然而，现实中的政策规定往往会表现出一定的冲突性和模糊性。基层公务员所执行
〔 ８〕
的政策是处在组织金字塔顶端的中央政策制定者自上而下做出的决策。一方面，中央政府
制定的公共政策自身就包含有一定的冲突性。另一方面，从公共政策本身来看，政策规定
的模糊性是其固有的、无法避免的特征。由于我国地域范围广，不同地区的经济水平、社
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