Page 116 - 党政研究2019年第1期

三、基层公务员政策执行的个体性因素

基层公务员作为负责将政策方案转换为政策预期状态的行动者，政策执行的效果往往
与其对政策的解读和领会、对政策信号的认知与处理、对具体执行过程的投入程度、创新
精神和管理水平以及政策执行的经验等息息相关。作为政策执行者，基层公务员的认知与
素质也对政策执行的结果和执行的有效性有直接影响。综合分析，主要包括政治素质、业
务素质、智力素质、心理素质和身体素质几方面，而且，这几个方面相互影响，对政策执
行产生的影响是多种素质和能力共同涌现的结果。
第一，政治能力。政治能力是基层公务员应该具备的核心素质，是影响基层公务员政
策执行观念的重要因素，也是导致基层公务员政策执行行为的重要力量。作为公共政策的
执行者，基层公务员的政治素质主要表现为政治鉴别能力和全心全意为人民服务的能力。
我国的公共政策是在党的统一领导下制定的，基层公务员需要具备较高的政治素质，才能
够在政策执行过程中时刻与政策目标保持一致。随着时代的进步和发展，政策执行环境的
复杂性不断增强，影响基层公务员政策执行的外界因素不断增多。基层公务员政治鉴别的
能力、抵御腐朽思想的能力、全心全意为人民服务的能力，都会对政策执行行为以及政策
执行结果产生影响。
第二，专业能力。专业能力是影响基层公务员政策执行结果的直接因素，主要包括依
法行政能力、公共服务能力、人际协调能力、表达沟通能力、时间安排能力、应对突发事
件的能力以及现代化办公能力与外语能力等。依法行政能力主要指基层公务员正确解读法
律规定、依照法律规定程序及权限执行公务、完成本职工作的能力；公共服务能力是指基
层公务员在实际工作过程中树立服务意识，为人民群众提供高效率、高质量公共服务的能
力；人际协调能力是指基层公务员正确处理与群众的关系、与领导同事间的关系、工作关
系与私人关系的能力；表达沟通能力是指基层公务员借助语言、文字、图片等符号通过各
种媒介向上级领导、同事、当事人等表达自己思想和意图，并与之进行沟通的能力；时间
安排能力是指基层公务员协调工作时间与生活时间、合理安排繁杂公务、高效利用时间的
能力；应对突发事件的能力是指基层公务员正确认识和处理各种矛盾、及时协调各方利益
关系、有效应对并解决突发事件的能力；现代化办公和外语能力是指基层公务员在工作过
程中有效利用互联网、自媒体等工具处理日常工作并向公众提供个性化服务的能力。业务
素质是指基层公务员代表政府执行贯彻国家政策、方针的能力，直接关系到公共政策目标
的实现程度。
第三，智力素质。智力素质是基层公务员政策执行过程中应该具备的基本素质，直接
影响基层公务员对问题的观察、辨别、思考和处理。政策执行者不能理解和领会政策制定
者的意图和要求，不仅仅是政策的模糊性造成的，也不仅仅是由于政策执行者故意根据自
己的利益、资源和偏好来曲解政策制定者的政策。对政策的领会不是政策执行者对政策文
本字面意义 “解码”式的简单理解，而是一个综合的解读过程，是一个活跃的互动过程，
具有很大的差异性。因此，除了故意按照自己的利益和偏好阐释委托人的政策之外，还有
很多其他人类认知上的复杂问题导致执行者对政策作出不同的理解，改变政策制定者的初
衷，并导致执行偏差的出现。总体看来，基层公务员的智力素质主要包括判断力、理解
力、分析力、决断力等。随着政策问题的复杂性不断增强，政策问题间的关联度和复杂性
不断增强，当事人对政策执行的要求不断提高，基层公务员的智力素质变得尤为重要。良
好的判断能力、理解能力、分析能力、决策能力、学习能力和创新能力等，都将影响到基
层公务员对复杂政策问题的处理能力。
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