Page 157 - 《社会》2026年第4期

社会·2026·4

不可缺少的组成部分， 在财务管理上不应该当作副业或企业一样要求
“自负盈亏”“自给自足”， 更不应要求它“上缴利润”（张自宽，2011：
166-168）， 突出了基层医疗机构的公益属性， 并构建起公社—生产大
队—生产队三级卫生服务架构。 该模式随后演化为县—乡—村三级医
疗卫生网络，基层医疗机构被赋予对常见病、多发病进行诊疗以及预防
保健等职能。
与政策体系逐步完善形成对照的是现实资源的匮乏。 1965 年，卫生
部《关于把卫生工作重点放到农村的报告》的数据指出，农村（县和县以
下）地区的高级卫生技术人员为全国的 31%，医疗经费仅占全国总额的
27%，其中，用于县级以下的仅占 16%。 8 该报告因此指出，中国医疗
卫生的工作重点要转向农村， 并在全国范围内推动医务人员的大规模
培养，这为农村赤脚医生体系的发展奠定了人才基础。 自 1966 年起，农
村医疗卫生网络建设开始由县、市及省级政府主导推进。 例如，当时的
湖 北 省长阳县乐园公社开创了全国首个农村合作医疗制度 （侯健斌，
2019），同时催生了对中国分级诊疗制度设计和建设意义非常重大的大队
卫生室和“赤脚医生”，相关经验通过多次卫生工作会议在全国范围内推
广（何佳馨，2019）。
由此可见，在该阶段，国家在农村医疗卫生体系建设中主要发挥宏
观指导作用， 一方面需要服务于新中国进行社会主义建设和维系人民
健康的政治目的，另一方面又面临国家资源不足的现实，运动型治理因
此成为主要的政策工具。 政府有关部门在大量的政策文本中都强调卫
生事业的建设，却缺乏充分细致的配套方案，而是以国家动员的方式向
农村输送和培养了大量医疗专业人才。 在具体制度设计层面，国家的筹
资与保障责任、 规制与管理责任和服务递送责任虽然在政治意义上仍
掌握在政府手中， 但在实践过程中往往以不同程度向下传递， 合作医
疗、分级诊疗等制度实践的形成则多呈现自下而上的路径。 值得指出的
是， 这一时期所形成的分级诊疗体系与当前力图构建的农村分级诊疗
模式在具体制度安排上，如医疗资金统筹机制、医疗服务类型等方面，
仍存在差异，但基本确立了县、乡、村三级政策架构。 至此，通过制度性
秩序的顶层设计， 国家与依托村集体落实的配置性秩序共同为一种以

8. 参见：《中共中央批转卫生部党委<关于把卫生工作重点放到农村的报告>》，“中国经
济网”（ http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/szyw/200706/13/t20070613_11732279.shtml）。

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