Page 18 - 《社会》2022年第1期

落“地”生“根”：中国近代工业创成中的传统治理策略

地，择其利厚者，随时奏明，次第开挖。 凡可以开采之处，准矿
政大臣选派委员，添雇洋匠，专司其事。 无论各省开采若干处，
俱归督办；地属何省，即会同该省督抚奏事，不欲速而取效必
多， 不惜费而利源必畅， 此开矿之必专其任也。 （徐元基等，
2016i:108）
从论述中不难看出，盛宣怀已经发现“地方抗阻”背后的体制性问
题：既有的官僚系统中缺乏专门负责办矿的官员，也缺少能够将矿政从
中央推向地方、从理念变为实际的强权。 质言之，盛宣怀认为旧有的官
僚系统不适宜发展矿务，希望能够建立一条从上至下、以开矿这一事务
性工作为核心的专门行政系统， 以此实现办矿者与地方官僚之间理性
的、程序性的沟通，获得地方政府对于办矿的支持。
然而从史实来看， 湖北开采煤铁总局存续期间盛宣怀理想中的官
僚系统并没有建立起来，处理地方抗阻只能依托既有的治理体制。 这种
治理体制对于办矿的困难体现在两个方面： 一方面来自官僚系统内部
的结构性困境，盛宣怀无法对湖北地方官僚下达行政命令。 在湖北办矿
时盛宣怀的身份是直隶候补道员，品级虽然比一般的州县官员略高，但
并无实权，只是作为李鸿章的幕府成员出现。 更重要的是，不论是李鸿
章还是盛宣怀，都既非京官也非湖北当地官员，不具备向湖北地方官员
下达行政命令的合法性。 因此，尽管清代的官僚行政系统整体而言具有
一定的集权化特征（瞿同祖，2003：11-12），但在湖北办矿的过程中却始
终面临行政权力不足的问题。 身为“隔省道员”的盛宣怀不但无法命令
地方官配合总局创生，还需要在工作中“不得不格外谨慎，又不能停手
致生枝节”（徐元基等，2016i：108；香港中文大学图书馆，2018b）。 另一
方面，来自官僚系统的行政权力对基层地方社会的渗透极其有限，这进
一步增加了疏导抗阻的难度。 地方抗阻最直接的上禀者是地方士绅，不
论是李鸿章还是盛宣怀，都认为只能用一种非常柔性的、“详切开导”的
方式去解决士绅的上禀问题（徐元基等，2016j：7）。
台湾、乐平民间已习为故常，一切风鉴之说可以破除。 广
济等处士民多信风鉴， 虽经开导勉从， 几似力保其民间无恙
者。 开挖即远庐墓，而来龙过脉再所不免，苟其室家有故，犹欲
归咎开采，无从辩驳。 必平日临之以庄，感之以恩，使其异议无
自而生，其难三也。 （徐元基等，2016d:63）

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