Page 93 - 《社会》2020年第6期

社会·2020·6

面。 25 这客观上会助长地方政府对社会政策的工具性倾向，以及对公共
产品/公共服务市场化供给的路径依赖。 其次，由于地方政府的社会政
策主要以地方公民为对象，这些年来，大部分地方政府，尤其是城市政
府都已经根据自身的经济发展需要和财政支付能力，理性地建立起依
据劳动力/人力资源的经济价值而差异化地支付市民身份的国内流动/
迁徙政策，其中就包括对各种流动/迁徙人员的家庭关系实行吸纳或排
斥的工具性社会政策。 这种情形实际构成了家庭本身成为社会政策对
象的具体障碍，它们也是城市政府“家庭不友好”现象（家庭的脱嵌或
者“家庭不在场”）的症结所在（何艳玲，2018）。
与此同时，与国家的基本目标相一致，地方政府同样也需要家庭发
挥其作为消费共同体和福利供给主体的经济功能， 还有其维护政治—
社会稳定的社会功能。 在此背景下，各地政府在国家政策的框架下，多
设置灵活多样的社会政策体系和家庭治理模式。
（二）“生活保障”：公法与私法中的责任主体（以共同居住
权保障为例）
家庭对于个体的生活保障责任，除了由宪法、婚姻法明文规定的以
外，更多地被设置于国家具体的法规/政策中。 以居住权的保障体系为
例，在中国，1954 年宪法明文规定公民享有作为自由权的居住权。 第三
章“公民的基本权利和义务”第九十条规定：“中华人民共和国公民有居
住和迁徙的自由”。 但是，该项权利在 1975 年宪法中被取消，后来一直
没有被恢复。 26 1982 年， 国务院发布 《城市流浪乞讨人员收容遣送办
法》，对自由流动的国民在城镇的自由居住权作了限制。 1985 年公安部
颁布了 《公安部关于城镇暂住人口管理的暂行规定》（即“暂住证”制
度）。 至 90 年代初，随着国务院《关于收容遣送工作改革问题的意见》的
出台，收容对象被扩大到“三无人员”（无合法证件、无固定住所、无稳
定收入），即无身份证、暂住证和务工证的流动人员。 该规定要求，居住

25. 郑永年认为，当初人们对分税制的目标预期（中央政府通过经济集权、二次分配从而
实现不同区域间基本的社会公平）如今也没有 实现。 参见：郑永年，2016，“公民 权的缺
位———分 税 制 导 致 的 权 力 和 财 富 向 上 集 中 ”， 观 察 者 网（https://www.guancha.cn/
ZhengYongNian/2016_06_15_364056.shtml，2016-06-15）。
26. 联合国《公民权利和政治权利国际公约》（中国 1998 年签署，但政府还未履行批准公
约的法律程序）第十二条规定：“在一国领土内合法居留之人，在该国领土内有迁徙往来
之自由及择居之自由”。

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