Page 150 - 《社会》2020年第2期

党政关系 ： 一个人事制度视角与经验证据

（ 一 ） 研究起点 ： 党政关系的结构位置
从组织制度角度来看 ， 党政关系由各种正式的规章制度 （ 如宪法 、
各类组织中的组织法 、 行政条例等 ） 所规范 ， 体现在具体的组织权威关
系上 ， 例如 ， 中华人民共和国宪法确立了中国共产党在国家政体中的领
导地位 。 在具体实践上 ， 党政关系在不同行政层级上和领域中有不同
的分布特点 ， 我们可以从组织结构上勾勒出以下几个方面 。
第一 ， 在国家制度的各个行政层级都存在党政双重权威 。 党政中
心有各自机构部门和专业分工 。 各级行政结构中有清晰可辨的党政分
工 ， 体现在具体的组织结构上 。 例如 ， 在省 、 市 、 县三个行政层级上 ， 同
时存在党的领导机构 （ 省委 、 市委 、 县委 ） 和政府领导机构 （ 省政府 、 市政
府 、 县政府 ）。 在党委领域中有常设部门机构 ， 如组织部 、 宣传部 、 纪检
委等 ； 在政府领域也有常设部门机构 ， 如发改委 、 财政局 、 生态环境局
等 。 党政部门间的协调机构通常设置在党委领域 ， 由党委领导主持 ， 如
政法委 、 农工委等 ， 体现了党为主导的领导体制 。
第二 ， 党政机构 、 职务设置在条块结构中有不同的分布 。 在作为块
的行政层次上 ， 如上所述 ， 党政分别设立各自机构 ， 有完整的组织系统 。
在政府领域中 ， 政府功能部门中党政领导职位单设 ， 但在我们的研究时
段 （ １９９０ — ２００８ ） 常常由同一人担任 ， 例如 ， 生态环境局局长兼任该局党
委书记 。 党的领导 、 监察作用通过政府部门内部的党组 、 纪检组长等机

构或职位实施 。
第三 ， 党政领域的分工随行政层次级别上升而逐级分化 。 在乡镇
街道 ， 党政各部门在工作分工 、 执行任务过程中边界模糊 ， 交融互动程
度高 。 在县市层次 ， 党政机构有各自的中心任务和运作程序 ， 边界清
楚 。 另有一些机构在党委与政府之间有组织上的重叠 ， 即 “ 一套班子 、
两块牌子 ”， 例如 ， 一些行政层次上的政策研究室 、 党政办公室 ， 等等 。
概括来说 ， 首先 ， 执政党作为统领和协调角色 ， 其主要组织机制体
现在各级行政层次上的党委组织 ， 如省委 、 市委 、 县委 ； 其次 ， 政府各部
门中以政为主 ， 体现在党政兼职 ； 第三 ， 党的领导力通过其在具体领域
中的领导协调机构 （ 如政法委 ） 和监察机构 （ 如纪委 ） 来实施控制和干
预 。 这些结构性特点在不同历史时期多有调整 。 以上描述大致反映了
本研究所涉及时段 （ １９９０ — ２００８ ） 的情况 。

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