Page 50 - 《社会》2019年第5期
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从矿区政府到地方政府：中国油田地区条块关系的形成与演变
开发油田而设立的，但是，建市初期，条块关系却表现出明显的差异性。
概括而言，计划经济时期设立的三个油田城市（玉门市、克拉玛依市、大
庆市）在建市初期条块结合程度很高，形成“油地合一”体制，地方政权
机构均为矿区政府。市场化改革启动之后设立的三个油田城市（东营
市、濮阳市、盘锦市），条块结合程度显著下降，形成油地分开的体制，地
方政权机构已不是矿区政府，而是接近于一般意义上的地方政府。
第二，尽管建市初期条块关系具有显著差别，但条块关系的演变却
具有共同的趋势。在计划经济时期设市的三个油田地区，其条块关系
经历了从油地合一向油地分开的转变；与之对应，地方政权机构也从矿
区政府转变为一般性的地方政府，最终，与市场化改革启动后设市的三
个油田城市趋于一致。
上述两个特点即条块关系在建立之初的差异性和演变的趋同性，
为我们检验上述观点提供了有利条件。
二、理论假说
从多任务冲突的角度理解条与块形成的原因以及条块关系的特征
与演变，需要把政府系统区分为三个组成部分。第一部分是条与块的
共同领导者即“中央”。中央是指以最高领导人为核心的国家最高领导
层。 ５ 在中央之下，再按职能设立若干直属部门，共同组成中央政府；同
时按行政区划设立各级地方政府。第二部分是中央政府的各个职能部
门，简称“中央职能部门”，它们负责执行中央指令，实施中央政策，协助
中央领导国家。其中一部分中央职能部门因履行职责的需要，其组织
机构向各个地区（或部分重要地区）延伸，在地区层面设立垂直管理的
直属机构，形成与地方政府相并列的条。第三部分是规模庞大的地方
政府系统，由全国各层级的地方政府组成。
由于政府系统分成三个部分，由此出现了“条块关系”。首先，在中
央之下，同时存在着两套行政系统，一套是中央职能部门及其直属的地
区机构，即条的系统；一套是各级地方政府，即块的系统。其次，条块关
５． 中央的组织架构是以中共中央政治局及其常委会为中心，其领导成员分别兼任书记处、中
央军事委员会、中央纪律检查委员会、国务院、全国人大常委会、全国政协等党和国家重要机
构的领导人。在中央政府的正式文件中，通常以“中共中央”或“中共中央、国务院”指称“中
央”。
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