Page 48 - 《社会》2019年第5期

从矿区政府到地方政府：中国油田地区条块关系的形成与演变

１９９８ ）、中国特色的财政联邦主义（ 犕狅狀狋犻狀狅犾犪 ， 犲狋犪犾． ， １９９５ ），到最近十
余年 学 界 提 出 的 地 方 分 权 的 威 权 体 制 （ 狉犲 犵 犻狅狀犪犾犾 狔 犱犲犮犲狀狋狉犪犾犻狕犲犱
犪狌狋犺狅狉犻狋犪狉犻犪狀犻狊犿 ）（ 犔犪狀犱狉 狔 ２００８ ； 犡狌 ， ２０１１ ）、行 政 发 包 制 （周 黎 安，
，
２０１４ ， ２０１６ ， ２０１７ ）、中 国 国 家 治 理 的 制 度 逻 辑 （周 雪 光， ２０１１ ， ２０１２ ，
２０１７ ）、统治风险最小化模型（曹正汉， ２０１１ ， ２０１７ ），均采用了这种简化
的处理方式。在这些理论模型中，我们可以看到中央与地方关系的特
征及其形成逻辑，看不到条块关系的特征及其演变。这就在理论层面
产生一个问题：如何理解条块关系的形成原因与演变机制？
当然，学者们研究中国行政体制的运作并未忽略条块关系。然而，
这一类文献主要是分析条块关系带来的后果，而非致力于解释条块关
系。条块关系带来的一种后果是条块分割和行政系统的碎片化，所谓
碎 片 化 的 威 权 体 制 （ 犳狉犪 犵 犿犲狀狋犲犱犪狌狋犺狅狉犻狋犪狉犻犪狀犻狊犿 ）（ 犔犻犲犫犲狉狋犺犪犾犪狀犱
，
犗犽狊犲狀犫狌狉 犵 １９８８ ； 犔犻犲犫犲狉狋犺犪犾犪狀犱犔犻犿 狆 狋狅狀 ， １９９２ ； 犅狉犱狊 犵 犪犪狉犱 ， ２０１７ ）。
此种碎片 化 源 于 在 中 央 之 下 同 时 设 立 了 两 套 行 政 系 统 （即 “条”与
“块”），行政权力分散在两大行政系统之中，中央必须依靠这两套行政
系统的 合 作、监 督 与 协 商，以 贯 彻 其 政 策 意 图、实 施 其 政 策 主 张
，
（ 犔犻犲犫犲狉狋犺犪犾犪狀犱犗犽狊犲狀犫狌狉 犵 １９８８ ； 犔犻犲犫犲狉狋犺犪犾犪狀犱犔犻犿 狆 狋狅狀 ， １９９２ ）。与
行政系统的碎片化紧密相关的是条块关系带来的另一种后果，即条块
矛盾（ 犕犲狉狋犺犪 ， ２００５ ；李振， ２０１４ ；赖静萍， ２０１２ ；叶敏， ２０１６ ）。为了解决
条块矛盾，行政系统衍生出多种协调机制和应对策略，包括设立领导小
组等协调机构、强化各级党委的统一领导、组织条块结合的运动式治理
等（李振， ２０１４ ；赖静萍， ２０１２ ；叶敏， ２０１６ ）。总之，这一类文献并不能直
接帮助我们理解条块关系形成的原因与演变机制，反而强化了我们的
问题：既然条与块的结合带来了行政系统的碎片化和条块矛盾，那么，
这种条块结合的体制为什么能够长期存在。显然，从行政系统的碎片
化和条块矛盾出发，无法回答这类问题。
关于条块关系的形成原因，一种具有启发意义的理论是经济学家
建立的多任务委托—代理理论（拉丰、马赫蒂摩， ２００２ ）。在委托—代理
模型中，如果委托人要求代理人同时完成多项任务，且多项任务之间存
在冲突， ３ 那么，委托人的最优策略就不是把多项任务交给同一个代理

３． 任务之间存在冲突是指代理人对一项任务之实施将妨碍其另一项任务之完成。

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