Page 173 - 《社会》2019年第5期

社会· ２０１９ · ５

包的区别。区分行政内包与外包的关键是承包人与委托人是否同处于
一个官僚组织的权威体系和晋升序列之中。黄晓春、周黎安（ ２０１７ ： １２２
－１２３ ）注意到行政发包制自身的多层级性对其运行模式具有的影响。
“行政”与“发包”两种治理机制在行政权分配、内部控制以及激励设置
上有着相反的配置要求，难以达成恰当的均衡点，这使得行政发包制在
“行政”与“发包”两极间周期性摆动，形成“行政”或“发包”分别主导的
治理模式。周雪光（ ２０１７ ： ９４ ）认为，行政发包制着眼于行政权、经济激
励与内部控制三种要素间的匹配兼容，没有涉及委托方、管理者和代理
方三者之间权威关系和控制权分配等问题。控制权的不同分配形式决
定了组织内部的权威关系和治理模式。周雪光（ ２０１７ ： ９５－１０４ ）将控制
权分为目标设定权、检查验收权与激励分配权三个类别，根据其在发包
方、承包方与代理方之间的不同分配方式，提出相对应的高度关联型、
行政发包制、松散关联型以及联邦制四种不同的治理模式。
控制权理论拓宽了发包制理论的适用半径，对理解当下国家治理
模式的多样性和复杂性颇有裨益。然而，运用该理论展开的实证研究
尚不丰富，意味着该理论在理解当下不同类型治理模式的问题上具有
极大的发掘空间。首先，无论是发包制理论还是控制权理论，均侧重对
不同层级的政府与社会组织之间长期、稳定的公共组织过程的分析。
在当代中国，相当一部分涉及公共服务类事务的组织实施过程是依赖
属地内分属不同系统的事业单位之间的联动配合。教育、医疗卫生、环
境治理、扶贫救济等均是属地层层发包管理的事务（周黎安， ２０１７ ： ６１ ），
这类过程往往具有短期性和不稳定性的特点。中国的事业单位非公共
行政权力机关，不属于同一个官僚组织体系，对行政区划内的其他部门
单位不具有行政管理的职能，相互间既不存在领导与被领导的层级关
系与人事晋升的可能性，也无法借助市场机制产生契约式合作关系。
委托方尽管具有正式权威，但这种权威不能以官僚组织内部上下级之
间的命令方式实现。因此，委托方缺少对管理方的行政约束。这使得
委托方与管理方均有可能采取基于自身利益的行动策略，双方谈判和
博弈的不确定性增大。
事业单位的业务内容以政府职能衍生出的特定公共服务类事务为
主。这意味着事业单位兼具专业技术权威与公共职能。由不同事业单
位协同参与的公共服务类事务的组织过程通常由中央与地方的主管单

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