Page 104 - 《社会》2017年第3期

中华帝国治理的“不可能三角”与治乱周期：从“风险论”出发

不减 ２ 万（陈明光、孙彩红， ２０１５ ： ５０６－５０７ ）。
无节制的甄补带来沉重的财政负担。承平之时，经常性军费支出与
官俸支出几乎平分了政府岁入， １２ 一遇战事支出增加，统治者便不得不
用“减俸鬻官”来解决财政问题。越到朝代晚期，官员数量越多，官员俸
禄越是无法正常发放。这便引发了下个问题———地方官员擅自赋敛。
由于地方官吏的俸禄是从地方留存中拨付，遇财政困难之时，中央往往
提高上供额度，留存于地方的岁入经常不足以维持地方政府支出及地方
官吏俸禄，这便迫使地方官在正税之外以各种名目征税以自足，或者受
取求贿，从而引起民怨甚而民变（张建民、周荣， ２０１５ ： ２６４ ）。 １３

过度甄补的另一个影响是吏治败坏、行政效率低下和党争纷起。
这不但严重影响国家行政能力，甚至会进一步提高政变风险。由于官
多局少，补缺升迁日益困难， １４ 使得士人官吏为求补缺晋升，或行贿，或
公然以“羡余”为名进奉钱财予上级长官甚或皇帝，又或拉帮结派以求
得官。雷飞龙（ ２００２ ）在考察历代党争后指出，仕途的壅塞是造成党争
的重要因素之一，而这种党争又往往与宫廷政变结合，形成对统治者政
权的威胁。再者，升迁无望也使下层官吏行政效率不彰（钱穆， ２０１１ ： ５１
－５２ ）。而在朝官层面，则因一职多官导致政出多门。杜佑在《通典·
职官一》对唐中宗时期的官冗之象有这样的记载：“逮乎景龙，官纪大
紊，复有斜封无坐处之诵兴焉。时既政出多门，迁除甚众，自宰相至于
内外员外官及左右台御史，多者则?十倍，皆无厅事可以处之。故时人
谓之‘三无坐处’，谓宰相、御史及员外官也。”

（接上页）现象（周振鹤， ２０１３ ）。隋文帝登位后，行政机构及官吏数量再次大幅缩减，据统计，
朝廷开支减省三分之二，地方官府开支减省四分之三（钱穆， ２０１１ ）。到了北宋，太祖采吸纳笼
络政策，保留五代十国旧臣官职，再加上新甄补的人员，文官队伍更甚于前朝，赵翼《廿二史札
记》载，“真宗成平四年，有司言减天下冗吏十九万五千余人。所减者如此，未减者可知也”。
明清两朝膨胀之势更是有所超越，明朝统治者倚赖宦官建立庞大的监察系统制衡文官，至明
亡之时宫中宦官计 ７ 万余，全国各地又有 １０ 万。在清朝，则因财政需求大开捐官之门，据罗
玉东（ １９３６ ： ６－７ ）估计，捐纳占乾隆朝政府总收入的 １７％ ，嘉庆时期更达 ５４％ 。
１２． “安史之乱”前，天宝年间的财政支出中，在粟米的分配上，军费占 ４０％ ，地方官禄及递粮
占 ２０％ ，京官俸禄占 １６％ ，尚食及诸司官厨（提供官员用餐之食堂）占 １２％ （陈明光、孙彩红，
２０１５ ： ４９２－４９３ ）。
１３． 《汉书》卷八《宣帝纪》记神爵三年八月诏：“吏不廉平则治道衰。今小吏皆勤事，而俸禄
薄，欲其毋侵百姓，难矣”（杨际平， ２０１５ ： ４９ ）。
１４． 据载，南宋时，疆域缩小但官员人数有增无减，特别是那些寒门出生的官员受到官僚子弟
任子、恩荫的插队，待阙时间之长，十年不得一任（叶振鹏， １９９９ ： ６６５－６６６ ）。
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