Page 126 - 《社会》2016年第5期

张弛有别：上级控制力、下级自主性和农村基层政令执行

原因至少有两个：第一，许多群体性抗争源于干群矛盾，而非村庄内部
的民事纠纷，村级治理机构往往予以无力化解；第二，随着集体经济萎
缩和“村财乡管”等模式的推行，许多村级治理机构丧失了财政自主权，
部分村庄甚至出现了组织涣散的情况，也无力应对基层矛盾。
可见，与县、乡两级治理机构之间的关系相比，乡镇党政机关对村
级治理机构的控制力在许多方面都相对薄弱，而且在本世纪初的两次
农村改革之后，这种相对薄弱的态势进一步突显。与乡镇党政机关类
似，村级治理机构为获取财政资源，也会主动重视一些上级并未强调下
达的工作。不过，我们也应看到，与表 １ 类似，表 ２ 中也几乎不存在“下
达强度”剧增而“匹配力度”骤降的工作，这说明，尽管村级治理机构的
自主性高于乡镇党政机关，但后者在关键工作上对前者拥有一定控
制力。
（三）县级党政机关政令的基层落实情况
在县级党政机关对乡镇控制增强而乡镇党政机关对村庄控制减弱
的情况下，县级治理机构的意志到底能在多大程度上传递到最为基层
的村级治理机构呢？另外，根据上文分析，我们可以预见，县级党政机
关政令在基层的落实情况在不同工作间应会呈现显著区别。那么，究
竟哪些工作更能得到村级治理机构重视呢？
为了回答以上问题，我们综合县对乡考核、乡对村考核和村级治理
机构工作重点三个方面的资料，计算出每项工作指标的传递率。具体
来说，针对每项工作，我们首先在总体样本中筛选出所有报告该工作被
同时列入所在县对所在乡镇考核，以及所在乡镇对本村考核重点项目
的村庄，并统计这个子样本所包含的村庄数量。然后，在上述子样本
中，进一步识别所有报告也将该工作视为自身重点工作的村庄，并计算
出这些村庄在子样本中所占的百分比，将其定义为“工作指标传递率”，
简称“传递率”。对于每项工作而言，传递率越高，越接近百分之百，就
说明该项工作在被县级党政机关重点下达时越能受到最为基层的村级
治理机构所重视。
表 ３ 分别列出了 ２０００ 年、 ２００４ 年和 ２００７ 年样本村庄中传递率最
高的 １０ 项工作。数据显示，几乎所有工作的传递率都不高。这说明，
由于乡、村两级治理机构存在自主性，县级党政机关政令在向下传导的
过程中，难免被打折扣。换句话说，在现行体制下，希望纯粹依靠正式

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