Page 118 - 《社会》2016年第5期

张弛有别：上级控制力、下级自主性和农村基层政令执行

对于上述问题的争论，也存在于对毛泽东时代中国农村基层治理
结构的研究之间。其中，许慧文与萧凤霞之间的对立可能最为著名，也
最具代表性。许慧文（ 犛犺狌犲 ， １９８８ ）认为，即便中国农村在新中国成立后
历经了一系列社会变革和政治运动，基层权力仍然主要掌握在本地干
部手中，毛泽东时代的中国农村基层社区呈现一种相对独立自足的“蜂
窝状”结构。在这种结构中，基层干部与他们所在的农村社区存在直接
的利益与道义联系，因此在执行上级政令时往往有所保留，在一定程度
上缓冲了国家对农村基层社区的直接影响和控制。萧凤霞（ 犛犻狌 ， １９８９ ）
在考察华南农村社区后，得出了与许慧文截然相反的结论。她认为，毛
泽东时代的国家对农村社区进行了全方位的彻底改造，传统的基层“自
治”结构和规则几乎荡然无存，干部的权力和利益都更多地依赖于上级
组织而非基层社区。因此，在萧凤霞看来，毛泽东时代的农村基层干部
首先是国家（而非他们所在社区）的代理人，这些代理人将国家正式权
力传导至每个村庄甚至家户，强化了国家对于农村基层社区的影响力
和控制力。
改革开放以来，中国农村历经多次深刻改革，基层治理结构出现巨
大变化。在此背景下探索国家正式权力影响和控制基层干部的实际情
况，在理论上和实证上都颇具挑战性，也激发出许多结论不尽相同的精
彩研究。例如，一种观点认为，市场化改革打破了农村社区之间原本存
在的壁垒，为上级党政机关贯彻自身意志创造了更加丰富的手段，从而
削弱了基层干部在上级压力面前的自主性，使“国家的触手”得以更加
深入农村基层（ 犛犺狌犲 ， １９８８ ）；同时，市场化也削弱了基层干部和农村社
区之间原本存在的利益关联，使基层干部更容易受到上级领导要求的
影响（杨大利、华纳， ２０１２ ）。在这种情况下，一些学者指出，农村基层已
经形成通过量化考核将任务与指标层层下传的“压力型体制”（荣敬本
等， １９９８ ）。另一种观点则认为，每级治理机构都有基于自身利益出发
的行为逻辑，改革给地方政府和基层干部提供了更多实现自身利益的
机会和途径，实际上可能削弱上级党政机关对基层的直接管控，加之
“强调村民自治也从一个侧面表明国家开始从农村退出”，基层“所拥有
的自由政治空间 在 国 家 力 量 开始 从农 村退出 后大 大增加”（杨 善华，
２０００ ）。在这种情况下，一些地区农村基层治理机构的自主性得以良性
发挥，产生了推动乡镇企业发展的“地方法团主义”（ 犗犻 ， １９９９ ），另一些

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