Page 115 - 《社会》2016年第5期

社会· ２０１６ · ５

犳狅犾犾狅狑犻狀 犵 ．犉犻狉狊狋 ， 狋犺犲犪犮狋狌犪犾狊犻狋狌犪狋犻狅狀狅犳 狆 狅犾犻犮 狔 犻犿 狆 犾犲犿犲狀狋犪狋犻狅狀犻狀犮狅狀狋犲犿 狆 狅狉犪狉 狔
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犾犲狏犲犾犪狌狋犺狅狉犻狋犻犲狊犺犪狏犲狅狏犲狉狋犺犲犻狉狊狌犫狅狉犱犻狀犪狋犲犪 犵 犲狀犮犻犲狊狅狀狋犺犲狅狀犲犺犪狀犱 ， 犪狀犱狋犺犲
犱犻狊犮狉犲狋犻狅狀犲狀 犼 狅 狔 犲犱犫 狔 狋犺犲犾犪狋狋犲狉狅狀狋犺犲狅狋犺犲狉．犛犲犮狅狀犱 ， 狋犺犲犻狀狋犲狉犪犮狋犻狅狀狊犫犲狋狑犲犲狀
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犱犲犿狅狀狊狋狉犪狋犲狊狋犺犪狋犾狅犮犪犾 犪狌狋犺狅狉犻狋犻犲狊犻狀 犮狅狀狋犲犿 狆 狅狉犪狉 狔 狉狌狉犪犾 犆犺犻狀犪 狋犲狀犱 狋狅
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无论在东方还是西方，人们通过对治理活动的长期实践和深入
思考都已经注意到，下级治理机构在执行上级政令时，常常拥有相当
程度的自主权，因 而 政 令 在 自 上 而 下 传 导 的 过 程 中 难 免 出 现 偏 差。
中国不仅存在“天高皇帝远”和“县官不如 现管”等 俗语，一些 学者还
提出过传统时代“国权不下县”的观点。 １ 而自《联邦党人文集》发行之
日起，西方语境中就逐渐形成“低层级政府更容易被利益集团影响与
利用”的看法（ 犅犪狉犱犺犪狀犪狀犱犕狅狅犽犺犲狉 犼 犲犲 ， ２０００ ）。随着现代治理机构在
组织架构和业务内容 等 方面 日趋 复 杂，多 层级 治理不 仅业已 成为主
流实践模式（ 犎狅狅 犵 犺犲犪狀犱犕犪狉犽狊 ， ２００３ ），也逐渐发展为“政治学与公共
政策研究中最具创新性的主题之一”（ 犣狌狉狀 ， 犲狋犪犾． ， ２０１０ ）。当多个治
理层级同时存在时，如 何 同 时 确保上 级政 令有 效向下 传递和 尊 重执
行单位合理的自主性 与 能动 性，就成 为一 个兼具 理论 价值与 现 实意
义的课题。
当今中国为我们探讨上述问题提供了很好的研究背景。中国拥
有众多的人口、辽阔的疆域和显著的区域差异，多层级治理是客观条
件约束下的必然选 择。更 为 有趣 的是，虽 然中 国宪法 第三十 条只明

１． 针对这种观点讨论的综述参见秦晖（ ２００３ ： ３－５ ）的研究。

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