Page 116 - 《社会》2016年第5期

张弛有别：上级控制力、下级自主性和农村基层政令执行

确了省、县、乡三级地方 行政 区划，但不少 地区 在省和县之间 还存在
地市一级治理主体，而 许 多 农 村基层 群众 性自 治组织 接受上 级 党政
机构的补贴和 考 核，发 挥 着 相 当 重 要 的 治 理 任 务 （孙 学 玉、伍 开 昌，
２００４ ；侯麟科等， ２００９ ）。这意味着，相对于其他幅员辽阔和人口众多
的大国，中国的治理层 级 更 多，层 级间 关系 的结构 也更 为复杂多 样。
同时，持续推进的经济转型带来诸多挑战，当今中国任何层级的治理
机构都必须同时应 对 多 个 方面的 任 务目 标。在这 种情 况下，不同层
级治理主体之间既需 要 协调 合作，又不可 避免 地因各自利益 偏好存
在差异而产生张力，为 我 们 观 测和分 析政 令在 不同治 理层级 之 间传
导的模式和机制提 供 了 丰 富的实 证 材料。不仅如 此，针对中 国不同
治理层级之间的现实 关 系，研 究 者已 经提 出许多 富有 洞见的 理 论模
型和解释框架，但这些模型和框架之间存在不少悬而未决的分歧，有
待实证研究进一步厘清和阐明。
为此，我们将利用 ２０００ 年、 ２００４ 年和 ２００７ 年有代表性的全国抽
样数据，对当今中国乡村两级治理主体的政令执行情况展开实证研究。
具体来说，本文通过分析和比较不同层级治理机构所强调下达、予以重
视和切实执行的工作，试图勾勒出政令在农村基层的传导机制，厘清影
响政令执行的重要因素，并说明本世纪以来的一些重要改革对农村基
层的政令执行情况造成了何种影响。实证分析结果显示，虽然既有文
献在讨论上级控制力和下级自主性时常常有所偏重，但这看似对立的
两种力量，却常常共同塑造当代中国农村基层的政令执行情况。而上
级控制力和下级自主性间的张力在不同治理层级和工作领域往往张弛
有别，甚至存在结构性差异。从总体上来说，县级党政机关对乡镇的控
制力要强于乡镇对村级治理机构的控制力，前者在县乡财政改革后更
有所强化，而后者则在农村税费改革后进一步下降。同时，虽然某些上
级特别重视的政令能在相当程度上下达基层，但乡村两级治理机构的
自主性也突出体现于两个方面：一方面，对于那些与本位利益直接相
关，特别是能够直接改善自身经济条件的工作，即使上级党政机构并未
强调下达，各级基层治理机构往往也会主动重视；另一方面，对于那些
上级重视程度不高，不易考核又难以给带来直接本位利益的工作，各级
基层治理机构往往会有选择地忽视。
为了阐明以上发现，我们在下文中将首先综述针对中国农村基层

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