Page 213 - 《社会》2015年第2期
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社会· ２０１５ · ２
相形之下，地方政府所要面临的困难却现实与紧迫得多。它一方
面要实现经济绩效方面的目标，因而要支持减轻企业负担的厂方行为，
但是另一方面，它又有维护社会稳定的目标，因此要平息被扣减养老金
工人的抗争行为。由于在这两个目标之间存在不可调和的矛盾，地方
政府所能采取的态度和策略就只有推诿与拖延，从而导致了抗争工人
在各个政府申诉机构之间的循环往返。 犎 钢铁厂在组织汇报材料中一
再强调截留的中央增发养老金事实上被用于填补在职职工养老金提交
的空缺，而扣减退休职工养老金的做法经过了市劳动和社保局的批准，
这也就意味着企业的行为是得到了地方政府的支持或者默许的。但是
面对以中央文件作为合法依据的工人们，地方政府不得不维持表面上
的中立立场，在处理过程中为了平息工人的怒火只能采取言语宽慰与
拖延的办法。正是地方政府在市场化与去集权化的双重约束下的结构
性位置与冲突性功能导致了作为社会减压阀与宽慰剂的信访体系所能
采取的独特的循环式工作机制。
申诉案件在国家官僚场域中的循环并不是一个独特的发现，对于
中国官僚机构的拖延与低效，尤其是在改革之前的国家社会主义时期，
已经成为一个共识。但是，在当时的国家结构下，决定其拖延与低效的
根本原因大多被归结为“官僚主义的问题”，更多地强调了官员所拥有
的超越制度约束的个人主观权力。而在新的体制下，循环的动因发生
了变化，导致申诉案件循环的是官僚场域的结构原因以及主宰整个场
域运行的“法治”原则，也就是对规则、证据、文件以及法律的强调。这
种“法治”原则指导下的循环揭示了信访体系与法律体系之间的相互指
涉关系，亦即在信访体系（人治）中对法律原则的表面推崇，在法律体系
（法治）中行政力量的背后推动。
作为“人治”象征或者残余的信访制度在“依法信访”的旗帜下实现
了对信访个案的程序性循环。中国的信访制度可以追溯到帝国时期，
但今天信访体系的雏形却是在新中国成立后为贯彻党的“群众路线”而
确立的一种底层民众表达权利诉求并监督执政者权力的制度。所以
说，信访制度是在缺乏有效的法律体系的情况下采取的一种“人治”手
段（ 犕犻狀狕狀犲狉 ， ２００６ ）。然而在近些年，随着法治的兴起，信访体系不仅没
有逐步退出历史舞台，反而得到了强化，并成为系统性应对和疏导社会
矛盾的独特机制。 ２００５ 年新信访条例的颁布宣告着这个古老的人治
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