Page 109 - 《党政研究》2026年第5期

动，使得县域内原本清晰的城乡治理边界日益模糊，催生出大量处于城乡过渡地带的新型
空间。此类空间中的经济社会活动具有显著的跨界性与融合性，不断冲击以属地归属为基
础的传统治理边界，削弱行政边界对权力运行范围的刚性约束。跨域空间的兴起超越了单
一乡镇或部门的管辖能力，呼唤更高层级的统筹协调或相邻行政单元的合作共治，从而强
化了跨区域治理的制度需求。作为要素流动活跃、空间形态复杂的典型区域，新型城乡过
渡地带既非纯粹城市社区，也非典型乡村地域，往往集中出现治安较差、环境脏乱、违建
频发及公共服务短缺等治理难题 。这些问题涉及公安、民政、城管等多部门职责，超
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出单一主体的治理能力，易陷入 “多头管理却效能不彰”的困境，暴露出传统治理体系
的不适应。
面对治安协同、园区共建等跨域公共事务，传统基于明确辖区的科层管理模式日益局
促，形成了整体性治理的现实需求 ，要求治理运作的跨域化和网络化，对县域治理结
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构的协同能力提出考验。例如，西藏日喀则市南木林县通过设立县级综治中心，整合公
安、检察、司法、信访等多部门资源，构建一站式矛盾纠纷调解平台，有效化解了大量跨
部门、跨乡镇复杂纠纷，体现出跨部门整合机制驱动权力运行转型以有效回应治理挑战的
路径，印证了治理边界模糊对权力运行逻辑变革的倒逼效应。
（二）县域治理结构转型的制度调适
制度调适所形成的规则体系，构成了空间生产过程中的精神空间维度与规范载体。为
应对要素流动引致的空间重构压力，县域多元主体需围绕要素配置、规则制定与利益分配
等展开正式与非正式制度的调适。这一过程是将空间重构所产生的客观要求，外化为新型
治理规则与互动模式的核心环节，也是推动治理结构转型的具象化路径。
１． 正式制度的 “硬约束”
正式制度的调适构成了县域治理结构转型的刚性规制基础与核心驱动力。面对城乡要素
双向流动对传统治理格局的冲击，县级政府通过规则重塑、权限下放与程序再造，建立起新
的制度化规约 （见表 １）。这一过程借助自上而下的强力引导，加速了权力在纵向层级、横
向部门及政府与市场主体间的结构性重组，有效对冲了要素流动带来的权责张力。这种以政
策法规修订与权责清单调整为内核的制度响应，不仅是县域治理结构转型的逻辑起点，更是
其运行的法定基础。它为治理运行确立了新的坐标体系，在提供稳定性预期的同时，也为非
正式制度的生长预留了策略性空间，从而共同构筑起支撑县域治理转型的完整制度谱系。
表 １ 县域正式制度创新的主要内容及部分试点地区例证
制度创新 主要内容 部分试点地区 流动要素
农村集体经营性 制定农村集体经营性建设用地入市实施细则， 广西浦北县、安
建设用地入市改 放宽入市限制，明确入市主体，确定入市流程， 徽歙县、福建德 土地要素
革 建立交易平台，规范收益分配，下放审批权限 化县

农村宅基地制度 修订农村宅基地管理细则，重构宅基地产权体 浙江新昌县、山
系，鼓励宅基地 “三权分置”，放宽宅基地资 东沂源县、四川 土地要素
改革
格权和使用权流转限制，建立有偿退出机制 泸县
放开人才落户，放宽投靠落户，实行户籍准入 浙江桐庐县、湖
户籍制度改革 人口要素
年限累计互认 北公安县
居住证积分制度 制定流动人口量化积分管理实施办法，推动居 浙江海盐县、江苏 人口要素
创新 住证积分与公共服务挂钩 昆山市 （县级市）

产权交易制度创 推进产权抵押贷款，构建标准化交易平台，创 四川青神县、湖 资本要素
新 新定价机制，完善服务体系 南沅陵县
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