Page 108 - 《党政研究》2026年第5期

县域治理运行的物质基础，为后续的主体互动与制度变革提供了物质环境，构成治理结构
转型的初始动力。
１． 物理空间变化
要素流动首先作用于物理空间，直接引起县域空间形态的变化。资本下乡所代表的资
本要素流动推动大型工业园区、现代农业园区等新型空间大规模建设，将城市化的空间模
式植入乡村场域。集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革等土地要素流动，加速了土
地非农化进程，促使农业用地向建设用地转化，显著改变了原有的县域物理景观与土地利
用结构，冲击了传统治理结构所依赖的空间基础，重新界定了权力作用的对象与范围。
传统县域治理结构及其运行机制，建立于相对静态的城乡二元物理空间基础之上。要
素流动所带来的空间重构，逐步改变了这一基础 ，倒逼治理主体重新定位其在资源配
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置中的角色，推动以行政区划为核心、自上而下的运行模式转变。以资本下乡为例，其通
过土地用途转换与空间功能重组，打破了传统乡村以农业为主导的空间格局 ，催生了
〔 １４〕
对专门管理机构或乡村赋予更大自主权的制度需求。新型产业空间与功能单元的治理需
求，超出了传统县级职能部门的权责覆盖范围，对科层制下的权力配置模式形成直接冲
击，倒逼权责划分向适配空间需求的方向调整。
江苏省昆山市的实践即为例证。在承接沪士电子人工智能芯片高端印制线路板项目过
程中，昆山高新区管委会被赋予全程协调报建、实施并联审批的权限，实行 “拿地即开
工”，表明大型产业项目进驻所引致的新型空间节点可以通过事权下沉的中介机制，推动
权力配置从科层体系向开发区这类功能性空间节点转移，从而印证了物理空间重构对权力
配置方式转换的驱动作用。同样，在集体土地非农化进程中，农业用地转为商业或工业用
地所引发的利益博弈，也推动县级政府将部分土地指标分配权下放至乡镇层级，改变传统
压力型体制下权力高度集中的配置模式 ，以回应新的空间经济逻辑。总之，县域物理
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空间的形态变化与功能转型，构成全新的场域，系统性驱动了权力配置方式的变革。
２． 权属关系改变
要素流动的核心面向之一在于权属关系的改变。土地流转是土地要素流动引发权属关
系改变的主要表现，它使集体土地所有权、承包权、经营权 “三权分置”的情况更为普
遍和复杂。资本下乡则使资本方获得了对县域特定空间的使用权、收益权、管理权等。权
属本身就是一种基础性的权力形态，是权力的物质基础与合法性来源 ，故而权属关系
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的改变会引起权力物质基础的结构性重组。当要素的权属关系因流动而变得更加复杂时，
由权属关系营造的权力网络与治理关系也必然随之改变。城乡要素的双向流动深刻影响了
县域空间内的权属关系分布并重塑县域权力网络，进而为县域治理结构转型提供动力。
权属关系的重构是推动县域治理结构转型的核心机制。在集体土地流转中，“三权分
置”通过对土地要素权属的重新分割与组合，打破了原有相对单一的权属结构，使合作
社、农业企业等新型经营主体得以嵌入，并获得土地经营权及相应的空间管理权限。这一
过程促使村集体、农户、企业与地方政府之间的互动规则趋于复杂化与动态化。与此同
时，资本下乡的路径也呈现多元化趋势，资本方不再单一依赖政府 “招拍挂”，而是可通
过与村集体直接协商、合伙人代理等模式获取土地使用权，并凭借其对关键生产要素的控
制，在地方经济治理中赢得更大话语权。例如，甘肃省康县大堡镇推行 “政经分离”，通
过资产融合机制厘清村委会与集体经济组织权责，正是对权属复杂化的制度回应，调整了
传统上以行政权力为核心的要素配置模式，印证了权属关系改变作为治理结构转型关键支
点的理论判断。
３． 治理边界模糊
要素的自由流动天然具有突破行政边界的趋势。资本、人口、技术等要素的跨区域流
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