Page 110 - 《党政研究》2026年第5期

县级政府为回应要素流动需求，规范新型空间发展，积极推动相关政策法规的修订
与创新。例如，江苏省昆山市通过制定 “三张清单”，系统梳理乡镇履职事项，明确权责
边界，并将专业性强的事项收回市级，实现了权责的精细化配置。在集体土地入市改革
中，该市出台实施细则，优化审批流程，将初审权下放至乡镇，并建立村集体参与增值收
益分享的机制，从而厘清了政府、市场与村集体之间的权责利关系。面对市场活力释放与
社会治理复杂化的现实需求，县级政府逐步推进治理结构的开放性调整。如 “乡贤理事会
管理制度”的建立，从制度层面确认了乡贤群体在乡村治理中的建议与监督职能，将非正
式社会力量纳入治理体系 。此类制度安排虽未动摇县级政府的最终决策权，却在规则
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制定与利益分配层面逐步推进权力的共享，实质性地影响了县域治理格局。
２． 非正式制度的 “软约束”
面对要素流动与空间重构带来的新问题，正式制度可能出现滞后或不完全适用的情
况。因此，在正式制度框架之外，县域社会也会基于地方特点和实际情况，自发形成一系
列非正式制度，它们同样是县域治理运行制度框架中不可或缺的组成部分，形塑着治理主
体之间的关系，影响着权力的配置与运行，是治理结构转型的深层动力。要素流动催生新
兴治理主体，重塑既有社会网络，激发多元主体围绕要素配置与空间利益展开博弈。在此
过程中，人情关系与地方性规则等非正式制度被创造或强化，形成县域治理运行的隐性规
则 。在多元治理主体协商谈判的过程中，一些被各方默许接受的地方性共识逐渐形成。
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例如，在资本下乡过程中，部分地方政府开展项目招标时会遵循 “程序合规、本地优先”
的地方性共识，本质上是地方化、情境化的规则生产。在数字技术嵌入城乡融合的过程
中，技术普适性与城乡差异性之间存在深刻张力，难以依靠单纯的刚性规约解决，需要考
虑特定的历史传统、熟人网络和地方性知识 ，凸显了非正式制度作为柔性调节机制在
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弥合制度缝隙方面的独特价值。
中国县域社会是典型的熟人社会，人情、面子、关系等深度嵌入权力运行的全过
程 。在要素流动和空间重构的过程中，传统以血缘、地缘为纽带的关系网络扩展为市
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场、社会、行政交织的新型网络。市场主体争取政策资源、村民维护土地权益的过程，乃
至政府部门的内部协调，都可能依赖于非正式关系的运作。这类互动虽可能提升执行弹
性、化解局部矛盾，但也存在执行偏差与利益分配不均等问题，影响制度公平与效率。尽
管如此，非正式制度还是在正式规则之外构建了一种隐性机制，回应了地方实际需求，增
强了治理结构的嵌入性 ，影响各主体在治理结构中的实际地位，从而成为推动县域治
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理结构转型不可忽视的深层力量。

四、县域治理结构转型的多维表现

在上述 “空间重构—制度调适”双重动力的持续驱动下，县域治理结构正经历一场
系统性的深刻嬗变，具体映射为治理主体关系的重组、权力配置方式的优化以及权力运行
逻辑的演进，三者共同勾勒出一幅全新的县域治理图景。必须着重强调的是，这种转型绝
非对原有政治架构的颠覆，而是一种适应性变革。县级党委作为 “中枢主轴”的领导核
心地位毫不动摇，县级政府在资源配置与治理统筹中的主导功能持续强化。治理结构的转
型实质上是党委领导、政府主导的县域治理体系，针对城乡要素双向流动的新情境所作出
的深度响应与弹性调整。这种新型治理结构通过降低交易成本、提升响应速度、增强系统
韧性，精准回应了城乡融合发展的国家战略需求，更为破解县域层面的治理压力与发展瓶
颈提供了关键的结构性支撑。
（一）治理主体的关系重塑
在县域这个上下衔接、城乡互动的接点场域中，当要素双向流动突破城乡壁垒之时，
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