Page 111 - 《党政研究》2026年第5期

其引发的空间重构与制度调适就会改变各主体在县域社会中的角色。党委、政府、市场、
社会等县域多元治理主体之间的关系，不再是简单的命令与服从，而是基于共同利益和规
则框架之下的合作，促使县域治理网络从垂直指令型向基于接点平台的协同共治型转变，
从而优化了治理运行，增强县域治理结构的包容性与适应性 。党委领导、政府主导下
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的多中心结构依托 “协同纽带”优化治理网络 ，使县域治理能够回应多元利益诉求、
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整合分散资源、化解社会矛盾，增强了县域社会应对城乡要素双向流动带来的复杂治理挑
战的能力。
第一，市场主体能力强化。与省、市层面相对疏离的政企关系不同，县域龙头企业与
地方政府常形成 “一荣俱荣”的发展共同体。资本方通过多种渠道嵌入地方网络，形成
具有县域特色的政企互动逻辑。资本、技术等要素的流动，显著提升了市场主体的能力与
参与空间，使其成为空间生产过程中的核心行动者，凭借对特定空间的使用权与管理权，
深度介入治理决策 。市场主体不仅参与产业规划、项目选址等经济决策，也通过商会、
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行业协会等组织影响政策制定，甚至直接参与特定空间的治理实践，从而实质性地塑造县
域城乡空间形态。其对关键要素的控制以及对地方经济发展的贡献 ，均体现出作为政
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策执行与市场活动接点的县域对市场主体从外部资源到内部伙伴的身份重构。
第二，社会力量参与激活。要素流动同时激活了村集体、新乡贤、社区组织等社会力
量的治理参与。随着治理结构的转型，这些主体通过正式制度的修订与创新被重新赋权，
获得了制度化的参与渠道，逐渐摆脱其在县域治理中的边缘地位，成为表达诉求、参与决
策和实施监督的重要力量。在土地权益、社区环境、公共服务等议题上，社会力量的意见
与行动已能够对治理结果产生实质影响。乡贤理事会被纳入县域治理体系并被赋予公共服
务监督职能，促进了养老、教育等稀缺资源更精准地向乡村下沉。集体土地入市改革则使
村集体得以分享土地增值收益，推动其角色由行政任务的执行者转向具有独立性的经营
者，体现出社会力量在治理结构中地位的提升，也凸显出县域在承接国家赋权与激发基层
自治活力方面的关键接点功能。
第三，政府治理功能重构。在县域治理结构中，政府虽仍处于主导地位，但其角色发
生了深刻变化。面对要素双向流动和多元主体涌现，政府逐渐摒弃事无巨细的管理者身
份，转而成为城乡融合发展的协调者与服务者。而县级政府一方面要严格执行耕地保护、
生态红线等上级刚性政策，另一方面又需灵活应对县乡社会因土地流转、资本下乡产生的
具体利益纠纷，其角色调适远比其他层级政府更为典型。其核心职能聚焦于制定规则、搭
建平台、提供服务、消解冲突与维护市场秩序，优化县域整体发展环境。以浙江新昌县宅
基地制度改革为例，县级政府适时调整以往直接管控宅基地分配的方式，建立县域统一的
“三权分置”交易平台，允许农户通过流转使用权获取收益，同时引导社会组织参与宅基
地资格权的认定，既减少了改革开展的阻力，又通过市场机制提升了土地资源的配置效
率。
（二）权力配置的方式转换
城乡要素双向流动带来的空间形态多元化改变了传统压力型体制下县域治理结构的基
础。为适应物理空间突破行政辖区的情境变迁，县域治理权力配置呈现出法治框架下纵向
放权与横向整合的双轨重构与渐进变革，构筑了一种更具灵活性的配置方式，驱使决策与
执行链条更加高效，进而能够愈发快速地响应要素流动带来的新挑战和新机遇 ，以适
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应城乡要素的进一步流动。
首先，纵向放权与横向整合相结合。纵向维度上，县级政府通过下放或委托部分要素
配置、规则制定与利益分配等权力予乡镇、村集体及功能区管理机构，塑造了更具适应性
的纵向权力配置格局 ，有效增强了基层的自主性与回应能力。横向维度上，面对要素
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