Page 107 - 《党政研究》2026年第4期

“小区”，逐渐成为城市治理体系中的关键场域。
特别是在超大城市中心城区，小区作为城市空间高度集聚与社会关系高度叠加的基本
单元，呈现出更为复杂的结构特征。一方面，受城市发展阶段与空间更新节奏影响，小区
内部往往具有明显的历史分层特征，老旧小区与新建社区并存，形成建筑年代差异显著、
居住类型多样交织的复合空间格局。不同群体在小区内高度集聚，人口结构呈现出老龄
化、低收入群体与流动人口并存的复杂形态，进一步加剧了治理对象的多样性与差异性。
另一方面，超大城市中心城区人口与资源的高密度集聚，使得部分小区呈现出超大规模与
高强度运行的特征，其治理事务不仅涉及日常物业管理，还承载着公共服务供给、主体间
利益协调与社会治理等多重功能。在此背景下，小区治理问题既是城市发展阶段中历史性
问题的集中体现，也反映出制度供给不足与协同机制不畅等结构性矛盾。由此，小区治理
运行呈现出的高度复杂性，不仅对基层治理效能的提升提出更高要求，也在更深层次上影
响着城市治理体系和治理能力现代化的实现路径。

一、超大城市小区治理的现实困境
在超大城市小区治理场域，治理对象的多元化、利益关系的交叠化以及事务运行的高
频化与不确定性不断叠加，使传统依赖单一管理逻辑与分散治理手段的小区治理模式面临
显著张力。从实际运行来看，超大城市小区治理所呈现的高度复杂性特征并非单一维度的
管理问题，而是制度安排、信息运行与治理机制等多重因素交织形成的结构性困境。不同
要素间的错位叠加，不仅影响着具体治理事务的处理方式，也在更深层次上制约着基层治
理效能的整体发挥。在此背景下，有必要聚焦超大城市小区治理这一具体场域，从治理运
行的内在结构出发，对其所呈现的现实困境加以分析。
（一）制度运行失范：规则不透明与权责模糊
在小区治理实践中，围绕物业服务与业主自治所形成的契约治理 ，本应通过规则约
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定与权责配置实现居委会、业委会、物业服务企业与业主等多元主体间的利益协调与秩序
维系。然而，在现实运行中这一契约体系普遍呈现出规则不透明、权责边界模糊等失范状
态。在物业管理与服务传统的包干制模式下，业主与物业服务企业之间虽通过合同形式确
立权利义务关系，但物业服务企业基于固定收费与自负盈亏的运行逻辑，往往倾向于将物
业费视为自身的经营性收入，在实际运行过程中，其财务收支、服务标准及履约情况缺乏
透明化呈现，加之居委会、业委会、物业服务企业与业主之间的权责关系因认知差异、沟
通不畅和协作不足存在边界模糊性，监督机制难以有效嵌入，导致契约关系中信息不对称
与权利失衡并存。特别是在超大城市中心城区，受人口规模庞大、利益关系复杂、治理事
务高度密集等因素影响，小区内部的契约治理失灵显现出更为显著的放大化与集中化特
征。一旦运行出现偏差，其影响往往不止于个体性纠纷，而是可能演化为涉及大规模利益
主体的系统性风险 ，不仅显著抬升了治理成本与社会影响，也加剧了治理过程中的不确
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定性与冲突性。
从制度运行的整体结构来看，上述契约层面失灵所映射的规则不透明与权责界限模糊
等制度失范状态并非单一制度设计缺陷的结果，而是嵌于更为深层的制度安排中。一方
面，在宏观 “条块分割”的行政体制下，物业管理相关职责分散于住建、城管、市监等
多个职能部门，形成权力配置与责任承担相分离的局面，基层治理主体在具体事务中往往
面临 “有责无权”或 “权责不清”的困境，导致对物业服务行为的外部监管难以形成统
一且有力的制度约束，物业服务事项及其质量要求、业主共有资金收支、住宅专项维修资
金使用等关键事项难以被纳入一个明确、清晰、稳定的责任体系之中，各职能部门虽各负
职责却难以形成监管合力，使得物业服务企业在契约执行过程中拥有较大操作空间，加剧
了规则运行的不透明性。另一方面，小区治理具有显著的 “准公共性” ，其内部事务往
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