Page 98 - 《党政研究》2025年第5期

时，从政策均衡期的保障工业生产，到政策断续期对 “低消耗、低污染、高效益”的追
求，再到政策迭代期的由 “高效率”向 “高质量”的革命性转变，能源安全的内涵及外
延始终随时代变迁而不断发展，并遵循着一定的逻辑理路。
１． 政府注意力配置始终围绕保障国家能源安全的核心政策理念
政府注意力配置持续状态建立在相对稳定的政策理念与外部环境的基础之上，扰动因
素则会驱动政府注意力的波动与转移。就能源政策而言，我国对于能源事业在国家发展中
的基础性定位一直有着明确且稳定的认知，能源事业攸关国计民生和国家安全，对国家繁
荣发展、人民生活改善、社会长治久安至关重要。在维护能源安全的原则性理念相对稳定
的前提下，各阶段能源安全环境的不断变化，驱使着能源政策议题、能源政策目标不断变
化。这些政策目标的变化，既包含对能源工作认知的不断发展，能源事业发展重心的不断
转移，也包含诸如经济、环境、民生等领域与能源间双向互动的不断作用。因此，我国能
源政策议题、目标、工具始终服务于维护国家能源安全的核心政策理念，政府注意力的持
续与转移，归根结底在于我国能源安全环境的不断变化。
改革开放至今，我国能源安全环境总体形势是煤炭资源相对富足，自给自足能力强；
石油资源和天然气资源对外依存度高，受地缘政治影响较大；以太阳能、风能等清洁能源
为代表的新能源技术进步潜力巨大。因此，我国需在守好能源安全底线的前提下，发展新
能源技术，构建新型能源体系，逐步实现能源转型，实现能源高质量发展。一方面，我国
仍面临油气能源对外依存度高的严峻挑战，维护能源安全仍需提升化石能源勘探开发力
度，稳定化石能源供给。另一方面，能源安全新战略的丰富内涵，要求我们需通过高水平
科技创新与深层次体制机制改革不断推动高质量发展和高水平安全。以 “十四五”规划
为例，“经济全球化遭遇逆流，全球能源供需版图深刻变革”等相关表述，是对我国能源
安全环境仍面临诸多挑战的清醒认知，煤炭资源仍是我国能源安全的 “压舱石”和 “稳
定器”；“推进能源革命，建设清洁低碳、安全高效的能源体系，提高能源供给保障能力”
等相关表述 ，是对我国实现能源高质量发展根本途径的清晰认知，新能源技术创新与
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应用是保障我国能源安全光明未来的重要手段。正是由于维护国家能源安全的核心政策理
念始终清晰，我国能源政策始终未出现明显的政策截断或政策异化。因此，我国能源政策
并不存在 “政策碎片期”。
２． 政府注意力配置与能源政策迭代具有连贯性与渐进性
中国能源安全环境的不断变化，促使政府注意力配置差异化，进而驱动政府决策行为
选择差异化，最终导致能源政策不断变迁。如表 ４ 所示，能源政策政府注意力配置具有显
著的 “统筹规划，重点聚焦”特征。无论是传统能源清洁化利用、节能降耗、发展新能
源，亦或是能源管理等范畴，在不同时间段的政策文本之中皆有体现，只是不同时期政府
注意力重点聚焦在不同的范畴之上。因此，尽管政府注意力具有稀缺性，但政府在聚焦重
点政策议题的同时，未因 “拥挤效应”而完全排除其他政策议题。以 １９８６ 年发布的 《节
约能源管理暂行条例》为例，该文件中政府注意力主要聚焦在 “节能减排”与 “提升能
源效率”议题，同时体现了诸如传统能源清洁化利用、科技创新、能源管理、国际合作等
多个政策议题。能源政策领域的政府注意力配置具有 “在统筹中谋划全局、协调推进、重
点突破，在统筹中掌握平衡、校准方向、赢得主动” 的特征，政府注意力配置的持续与
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连贯使能源政策样态趋于平滑与稳定，规避了能源政策的混乱、异化与停滞。因此，中国
能源政策迭代具有连贯性与渐进性，这确保了我国能源事业能够持续性推进与稳定性转
型，为我国能源事业取得历史性成就奠定坚实的制度基础。

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